11.1. Понятие и основные черты административного процесса
Административный процесс – понятие сравнительно новое для российского правоведения. Теоретические разработки его важнейших аспектов начались в СССР в 60-х годах, хотя некоторые принципиальные положения были разработаны значительно раньше в самодержавной России. По вопросам дальнейшей разработки и развития административно-процессуальных норм в современной России существует множество неоднозначных суждений, вместе с тем, в теории административного права выделились две определенные линии в оценке этого понятия. Некоторые правоведы рассматривают административный процесс в узком смысле, исключительно как юрисдикционную деятельность, другие вкладывают в него более широкий смысл.
Ближе всего к пониманию природы управленческого процесса, как отмечает Ю. А. Тихомиров, подошли специалисты в области административного процесса. Одни из них признают процессуальный порядок как средство реализации норм материально-административного права, другие ограничивают рамки административного процесса порядком осуществления административной юрисдикции по индивидуальным делам, третьи допускают сосуществование обоих видов (См.: Н. Г. Салищева. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. – М.: Наука, 1970, с. 7–23). Но, надо полагать, не только правоприменительный аспект, как бы он ни оценивался, характерен для процесса управления. К тому же в этом процессе, как нетрудно заметить, создаются и применяются нормы многих отраслей права. Обосновывались и смешанные подходы к процессу. Процессу управления едва ли присущ простой «набор» периодически используемых форм и методов деятельности. Столь же сомнительна другая крайность – понимание процесса управления лишь как сменяющихся стадий: уяснение задачи, оценка обстановки, принятие решения и издание правового акта, организация его исполнения, контроль (См.: Административное право. – М.: Юрид. лит., 1970, с. 8, 9), ибо все эти стадии связаны лишь с решением. Г. И. Петров выделял управленческие функции, сопутствующие всему процессу управления (подбор, расстановка и воспитание кадров, информация, прогнозирование, планирование, регулирование), управленческий цикл как ряд последовательных – логически и во времени – действий по каждому вопросу (выработка и принятие решений, его исполнение, контроль, отчетность об исполнении) (См.: Г. И. Петров. Основы советского социального управления. – Л., Изд-во ЛГУ, 1974, с. 47–51, 233–235). По нашему мнению, отмечает Ю. А. Тихомиров, процесс управления есть элемент всего механизма социального управления. Управленческий процесс – это процесс достижения нормативно установленных целей управления с помощью правовых, организационных и иных средств управленческого воздействия, это постоянно осуществляемая управленческая деятельность со своими взаимосвязанными элементами. К элементам или функциям управленческого процесса могут быть отнесены функции, понимаемые в двояком смысле слова. С одной стороны, это функции, которые закрепляются в правовых актах и выражают основные направления и предметное содержание деятельности управляющих субъектов (например, в области программирования, инвестиций, труда и зарплаты, материально-технического обеспечения и т. д.). С другой стороны, есть функции, которые имеют процессуальный смысл. Эти функции возникают на разных стадиях управленческой деятельности и выражают последовательно осуществляемые управленческие действия – по сбору информации, составлению планов, принятию решений и т. п. Им присуща, как видно, и временная характеристика, ибо данный фактор в полной мере учитывается в процессе управления[1].
По мнению Ю. М. Козлова административный процесс – это «урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность исполнительных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению различного рода индивидуальных административных дел, возникающих в сфере государственного управления, в порядке реализации функций исполнительной власти», а сам процесс как административно-процессуальную деятельность рассматривает в двух видах: 1) в административно-процедурном; 2) в административно – юрисдикционном.[2] Сходство обоих вариантов состоит в том, что они, как правило, осуществляются органами исполнительной власти, а не судом, и рассматриваемые дела носят индивидуальный характер. Вместе с тем, Ю. М. Козлов проводит существенные разграничения между ними по следующим основаниям:
во-первых, нельзя рассматривать многие действия органов исполнительной власти как административно – юрисдикционные, если их предмет не содержит конкретного административно-правового спора. Например, рассмотрение заявлений о регистрации общественного объединения, о выдаче лицензий на занятие индивидуальной деятельностью и т. д. Такого рода регистрационные, разрешительные, поощрительные и иные действия следует рассматривать как административно-процедурные.
во-вторых, при административно – юрисдикционной деятельности обязательно предполагается правовая оценка поведения участников административно-правового спора для правильного его разрешения. При административно-процедурной деятельности правовая оценка является лишь условием удовлетворения соответствующих заявлений и ходатайств (проверка и оценка представленных документов для выдачи лицензии).
в-третьих, в обоих вариантах рассматриваются индивидуальные административные дела, но различные по своему характеру. Как было уже сказано, в административно-процедурной деятельности отсутствует предмет спора, являющийся основой для административно – юрисдикционной деятельности, то есть для рассмотрения индивидуального дела. Если же рассматривать работу со служебной документацией в органе исполнительной власти как административную процедуру, то индивидуальные дела здесь могут вообще отсутствовать.
в-четвертых, административная юрисдикция предполагает применение к виновной стороне деликта различных мер государственного принуждения: предупредительных, пресечения и взыскания, то есть привлечения нарушителя к административной или иной ответственности. При осуществлении административных процедур могут применяться меры предупредительного характера или пресечения, за исключением мер юридической ответственности.
в-пятых, административно-процедурная деятельность отличается меньшей сложностью при ее осуществлении и поэтому не требует детальной регламентации, что характерно для процессуальной деятельности, когда при разрешении административно-правового спора орган (должностное лицо) должен строго руководствоваться установленными законом правилами (не только рассмотреть заявление, но и выслушать свидетелей, других участников процесса, оценить доказательства и т. д.)
