Одним из важнейших направлений бюджетной политики, определенных Бюджетным посланием Президента РФ на 2012–2014 гг., является полномасштабное внедрение начиная с 2013 г. программно-целевого принципа деятельности органов власти и, соответственно, программных бюджетов на всех уровнях управления [4].
Несмотря на то, что ориентация на программно-целевой метод финансирования бюджетных расходов в рамках сформированных проектов и программ осуществляется в отдельных субъектах РФ с 2006 г., актуальность задачи не снижается. Постоянное совершенствование нормативно-правовой базы, регулирующей финансовые правоотношения, не сокращает масштабов неэффективного использования бюджетных средств, не решает проблем организации предоставления и повышения качества государственных и муниципальных услуг.
Программный бюджет отличается от традиционного тем, что все или почти все расходы включены в программы и каждая программа прямо увязана с тем или иным стратегическим итогом деятельности соответствующего ведомства.
Наиболее значительный опыт в области программного-целевого планирования накоплен за последние годы на федеральном уровне. В настоящее время регионы начинают переходить к программно-целевому принципу организации деятельности органов исполнительной власти. С целью оценки степени готовности субъектов РФ к внедрению программного принципа формирования бюджетов, мы провели исследование программной составляющей расходов регионального бюджета на примере краевого бюджета Красноярского края.
Исследованию теоретических и практических аспектов формирования программного бюджета, в том числе в рамках реализации концепции эффективного государственного управления, посвящен ряд работ отечественных экономистов, таких как М. П. Афанасьев, Б. И. Алехин, А. И. Кравченко, П. Г. Крадинов, О. П. Овчинникова, В. Е. Чистова, Н. Д. Шимширт и др. Однако проблема формирования программного бюджета в контексте выбора адекватных механизмов и инструментов бюджетной деятельности органов государственной власти в рамках концепции эффективного государственного управления в общественном секторе экономики остается до сих пор малоразработанной. Требуются дополнительные научные исследования, направленные на обеспечение преобразований системы управления государственными (муниципальными) финансами на основе создания разнообразных механизмов и инструментов формирования программного бюджета.
Программный бюджет составляется на основе классификации расходов по типу услуг и целей, а не элементов затрат. Программная структура является способом описания расходов в контексте достижения заданных результатов. Таким образом, необходимо внедрение абсолютно инновационных принципов формирования и исполнения программных бюджетов, что требует соответствующей методологической и методической базы.
Предметом исследования являются финансовые отношения, возникающие в процессе формирования и реализации целевых бюджетных программ.
Цель исследования состоит в разработке методологических принципов и методического инструментария формирования программного бюджета и оценки эффективности реализации целевых бюджетных программ.
Для достижения поставленной цели определены и решены следующие задачи:
• проведен анализ программно-целевого принципа управления социально-экономическим развитием территории;
• изучена практика использования региональных целевых бюджетных программ в бюджетном процессе (на примере субъектов РФ);
• предложена классификация целевых бюджетных программ на основе развития методологических принципов программного бюджетирования;
• разработана методика оценки эффективности реализации ведомственных целевых программ и апробирована на примере расходов краевого бюджета Красноярского края;
• разработан методический инструментарий аудита эффективности целевых бюджетных программ;
• предложена структура программной классификации расходов бюджета и сформирован программный бюджет для главных распорядителей бюджетных средств Красноярского края.
В монографии использованы следующие методы исследования: общенаучные, а именно метод анализа и синтеза, диалектический, метод индукции, а также специальные – комплексный подход, метод классификации и дифференциации, метод коэффициентов.
Поставленные задачи определили структуру данной работы, которая состоит из введения, четырех глав, заключения, подкреплена приложениями, ссылки на которые содержатся в основной части работы.
Автор выражает надежду, что материал, изложенный в данной монографии, будет полезен магистрам, аспирантам, преподавателям высшей школы, ученым и практическим работникам, занимающимся вопросами программно-целевого бюджетирования.
Глава 1
Теоретические основы и методологические принципы формирования целевых бюджетных программ в процессе управления социально-экономическим развитием территории
1.1. Целевые программы как инструмент бюджетного планирования и управления социально-экономическим развитием территории
В процессе функционирования финансового механизма на различных уровнях власти и управления неизбежно возникает проблема эффективного использования ограниченных по объему финансовых ресурсов. Мировой финансовой наукой и финансовой практикой в различных странах доказано, что основа эффективного использования ресурсов закладывается уже на стадии планирования расходов бюджетов и внебюджетных фондов. Поэтому методы, используемые в планировании расходов органов государственной власти и местного самоуправления можно условно разделить на три группы, в которых принцип эффективного использования средств заложен:
• в минимальной степени;
• значительной степени;
• максимальной степени, т. е. это методы, изначально применяемые в целях эффективного использования ресурсов [35].
К последней группе методов относится программно-целевой (программный) метод или программный подход, который в последние годы является основным направлением развития практики бюджетного планирования в РФ. По мнению российских ученых, именно программы обеспечивают эффективное решение целевых задач [35].
В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ «Бюджет – это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления» [1].
Бюджету принадлежит ведущее положение в финансовой системе страны. В нем выражается часть распределительных отношений между государством, с одной стороны, и предприятиями, населением, с другой, которые связаны с формированием и использованием общегосударственного фонда финансовых ресурсов.
Основная цель перехода к программному бюджету – это повышение эффективности расходов. Под эффективностью в данной работе будем понимать отношение или, если это возможно, соизмерение результата деятельности и затрат на ее осуществление.
