Учебное пособие посвящено анализу формирования и становления перспективной административно-правовой формы государственного управления – государственно-частному партнерству (далее – ГЧП) и муниципально-частному партнерству (далее – МЧП).
В результате освоения дисциплины студент должен овладеть знаниями о ГЧП как важной правовой формы государственного управления; изучить необходимые и достаточные признаки ГЧП и МЧП по субъектному составу, предмету и цели регулирования. Студенты приобретут умения и навыки для практической работы в области ГЧП; изучат специфику деятельности органов государственной власти, муниципальных органов, субъектов, наделенных публичными полномочиями по заключению договоров о ГЧП и МЧП.
У студентов должны быть сформированы целостное и глубокое представление о формах государственного управления, в том числе о таких административно-правовых формах, как ГЧП и МЧП; навыки квалифицированного государственного регулирования ГЧП в социальной сфере как наиболее привлекательной для осуществления частных инвестиционных вложений.
В результате изучения дисциплины «Государственно-частное партнерство» студент должен:
знать:
• понятия, основные институты административного права, субъектов административных правоотношений;
• административно-правовые статусы общих и специальных субъектов административного права;
• правовые формы и методы реализации исполнительной власти;
• законодательство в области административного принуждения и административной ответственности;
• теоретические основания и структуру административно-процессуального законодательства;
• способы обеспечения законности в сфере реализации исполнительной власти;
• особенности организации и правового обеспечения государственного управления при реализации договоров о ГЧП и МЧП;
уметь:
• использовать знания в области административного права, реализовывать материальные и процессуальные нормы, законодательство Российской Федерации и общепризнанные принципы и нормы международного права;
• юридически правильно квалифицировать факты, события и обстоятельства;
• принимать решения и совершать юридические действия в точном соответствии с законодательством РФ;
• квалифицированно применять и толковать в профессиональной деятельности нормативные правовые акты, правильно применять юридические и служебные документы;
• выявлять, пресекать и раскрывать и расследовать административные и дисциплинарные правонарушения;
• правильно и полно отражать результаты профессиональной деятельности в процессуальной и служебной документации;
владеть:
• навыками разработки нормативных правовых актов, юридических и служебных документов;
• навыками анализа правоприменительной и правоохранительной практики, научной информации, отечественного и зарубежного опыта по теме исследования;
• навыками применения правовых форм и методов реализации исполнительной власти на основе требований закона;
• навыками юридической квалификации административных правонарушений, иных нарушений административного законодательства;
• навыками применения положений административно-процессуального законодательства;
• навыками использования в профессиональной деятельности способов обеспечения законности в сфере реализации исполнительной власти.
Глава 1
Понятие и содержание государственно-частного партнерства и муниципально-частного партнерства
§ 1. Интерпретация термина, выражающая его смысл лингвистически
Термин «государственно-частное партнерство» появился в конце XX века и связан с понятием «частная финансовая инициатива», которую объявило правительство Д. Мейджора в Великобритании. Суть проводимых реформ сводилась к тому, что частному сектору передавали полномочия по финансированию объектов социально-культурной и производственной инфраструктуры, находящихся в государственной собственности[1].
Стоит отметить, что взаимовыгодное сотрудничество государства и частных лиц с целью решения общественно значимых задач зародилось гораздо раньше указанных реформ, проводимых в Великобритании. Например, А. Смит утверждал, что государство должно поддерживать те частные предприятия и учреждения, где прибыль никогда не сможет покрыть затрат[2]. Таким образом, ГЧП в мировой практике прошло длительный путь становления и за долгое время своего существования, трансформации и развития в законодательстве многих стран зарекомендовало себя как действенный инструмент публичного управления.
Исходя из мировой практики, «государственно-частное партнерство» – понятие «рамочное», вобравшее в себя много правовых механизмов, направленных на решение задач в различных отраслях экономики. Получила широкое распространение на практике система концессий, которая сохранилась и по настоящее время, в том числе в законодательстве Российской Федерации. Однако, несмотря на продолжительную историю существования и наличие положительного опыта применения в международной практике ГЧП[3], в России на федеральном уровне до принятия Федерального закона от 13.07.2015 № 224-ФЗ отсутствовало законодательство, регулирующее такие отношения, что порождало множество теоретических и практических проблем.
Так, термин, который определяет ГЧП в Законе № 224-ФЗ, не отвечает ни научным разработкам, ни практическому осмыслению, ни региональному законодательству Российской Федерации, ни мировой практике.
Под ГЧП мы будем понимать «административно-правовую форму реализации исполнительной власти и местного самоуправления, в рамках которой органы публичной власти (органы государственной власти и органы местного самоуправления) вступают в партнерские отношения с частными лицами в целях реализации публичного интереса в виде эффективного и качественного исполнения функций, возложенных на публичную сторону отношений путем привлечения в экономику частных инвестиций»[4].
Понятие «государственно-частное партнерство» состоит из двух слов: «государственно-частное» и «партнерство». Наибольшее значение в рассматриваемом словосочетании принадлежит термину «партнерство», выраженному существительным, при этом второе слово в рассматриваемом понятии является относительным прилагательным, указывая на назначение существительного.
Существует немало определений понятия «партнерство» – например, современный экономический словарь определяет «партнерство» как юридическую форму организации совместной экономической деятельности нескольких физических или юридических лиц, при этом такая деятельность основана на равных правах и обязанностях и направлена на достижение общей цели[5]. Большой юридический словарь определяет термин «партнерство» как определенный вид торговых товариществ, существующих в странах англо-американской правовой системы. При этом к признакам такого партнерства относят объединение не капиталов, а лиц, в которых должны принимать участие члены партнерства, причем такое объединение основано на договоре, а не на уставе
