Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» (далее – Закон) принят в целях упорядочения и совершенствования норм, регулирующих отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства. Как отмечалось в процессе принятия данного Закона (см. заключение Комитета Государственной Думы по делам женщин, семьи и детей от 25 мая 2007 г. № 3.6-13/726[1]), практика применения положений гражданского и семейного законодательства об опеке и попечительстве показала, что назрела необходимость проведения комплексной реформы этого института. Действующие нормы Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ) и Семейного кодекса РФ (далее – СК РФ) не позволяют разрешить ряд вопросов, связанных с назначением опекунов и попечителей, с выдачей разрешений на отчуждение жилых помещений и иного имущества подопечных, с привлечением опекунов и попечителей к ответственности и др. Положение об органах опеки и попечительства РСФСР, утв. постановлением Совета Министров РСФСР от 30 апреля 1986 г. № 175 «Об утверждении Положения об органах опеки и попечительства РСФСР»[2], утратило силу с принятием постановления Правительства РФ от 17 июля 1996 г. № 829 «О приемной семье» (о данном документе см. комментарий к ст. 14 Закона). Каких-либо иных подзаконных актов, определяющих порядок деятельности органов опеки и попечительства по охране прав и интересов подопечных, не существует. Более того, ни одно из министерств и ведомств не наделено актами гражданского и семейного законодательства полномочиями принимать такие подзаконные акты. На практике в некоторых регионах применяются Правила управления имуществом несовершеннолетних подопечных, хранения и отчуждения этого имущества[3], утв. Минпросом РСФСР 30 октября 1969 г. по согласованию с Минфином РСФСР. Однако этот документ устарел и в большинстве своих положений противоречит действующему гражданскому законодательству. В законах субъектов РФ, посвященных вопросам организации деятельности органов опеки и попечительства, зачастую содержатся нормы гражданского законодательства, что вступает в противоречие с п. «о» ст. 71 Конституции РФ. Кроме того, на данном этапе коренным образом изменились социальные отношения по устройству граждан, нуждающихся в опеке и попечительстве. Например, развитие отношений по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, повлекло возникновение в регионах России новых форм опеки и попечительства, которые не получают пока необходимого законодательного оформления. Все это настоятельно требует изменения содержания института опеки и попечительства исходя из его новых задач и принципов.
Предметом регулирования комментируемого Закона являются отношения с участием как несовершеннолетних, так и совершеннолетних граждан, находящихся под опекой (попечительством) или нуждающихся в ее установлении. Наименование Закона, как отмечалось авторами его проекта (законопроект внесен депутатами Государственной Думы Е.Ф. Лаховой, П.В. Крашенинниковым, В.В. Пановым, J1.B. Пепеляевой), связано с его предметом. Опека и попечительство являются правоотношениями, которые сами по себе относятся к предмету гражданского законодательства. В этой связи Закон призван урегулировать как отношения по осуществлению опеки (попечительства), так и отношения по ее установлению и прекращению в пределах компетенции федеральной законодательной власти.
Закон содержит задачи и принципы государственного регулирования отношений в области опеки и попечительства, определяет полномочия органов опеки и попечительства, упорядочивает процедуры установления и прекращения опеки и попечительства.
В пояснительной записке к законопроекту также отмечалось, что с учетом современных потребностей в сфере отношений опеки (попечительства), а также положительного зарубежного (Франции, Германии, Канады и ряда других стран) и отечественного законодательного опыта в Законе предложены новые положения, направленные на удовлетворение интересов граждан, нуждающихся в опеке (попечительстве).
Так, предусматривается введение упрощенного порядка назначения опеки в случаях необходимости немедленного назначения опекуна или попечителя (предварительная опека), временной опеки (например, на срок командировки родителей), назначение опекуна и попечителя над несовершеннолетними по заявлению их родителей (с указанием конкретного лица) на период, когда по уважительным причинам они не могут исполнять свои родительские обязанности, возможность назначения нескольких опекунов или попечителей одному лицу. Закрепляется преимущественное право близких родственников стать опекунами (попечителями).
В отличие от действующих норм, допускающих выплату опекунам (попечителям) вознаграждения только в одном случае (приемная семья), в Законе допускается заключение договоров об осуществлении опеки (попечительства) при необходимости в любых случаях. Таким договором может быть предусмотрена выплата вознаграждения. Эта новелла будет способствовать, в частности, сокращению числа детей, воспитывающихся в учреждениях для детей, оставшихся без попечения родителей.
Законом впервые детально урегулированы важные вопросы охраны, управления и распоряжения имуществом подопечных, определен порядок и сроки выдачи органами опеки и попечительства разрешений на совершение сделок с имуществом подопечных, а также разрешений на совершение иных действий от имени подопечных. Определен порядок и сроки предоставления отчета опекуна (попечителя) о хранении, использовании и управлении имуществом подопечного.
В Законе также впервые предусматривается введение ответственности опекунов (попечителей) и органов опеки и попечительства за нарушение прав и законных интересов подопечных граждан.
Следует отметить, что одновременно с проектом комментируемого Закона стадии законодательного процесса проходил законопроект, внесенный той же группой депутатов государственной Думы и принятый в качестве Федерального закона от 24 апреля 2008 г. № 49-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об опеке и попечительстве» (далее – Закон, вносящий изменения в связи с принятием комментируемого Закона). Однако данный Закон внесением в ГК РФ и СК РФ изменений, устанавливающих соотношение их норм с нормами комментируемого Закона, не ограничился.
Закон, вносящий изменения в связи с принятием комментируемого Закона, содержит ряд новелл, которые нацелены на решение проблем, поставленных перед законодателем современной практикой опеки и попечительства. Так, данным Законом существенно изменена глава 21 СК РФ, посвященная такой разновидности опеки (попечительства), как приемная семья. В данный Кодекса введена специальная глава 22 «Устройство детей в учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Длительное время эта форма устройства детей, которая в соответствии с п. 1 ст. 123 СК РФ является самостоятельной, не имела специального законодательного регулирования. Наряду с прочим, в соответствии с Законом, вносящим изменения в связи с принятием комментируемого Закона, полностью изложена в новой редакции статья 41 части первой ГК РФ, посвященная патронажу над совершеннолетними дееспособными гражданами. Названным законом также внесены отдельные изменения в часть вторую ГК РФ и Жилищный кодекс РФ (далее – ЖК РФ).
