Т. В. Иванова
г. Москва
Становление контроля как функции управления в системе охраны границ Российского государства
(872–1914 гг.)
С точки зрения государственного управления, представляется верным утверждение о том, что «контроль, будучи одной из форм управленческого цикла, представляет собой систему наблюдения, сопоставления, проверки и анализа функционирования управляемого объекта»[1]. Таким образом, с одной стороны, контроль является важной составной частью регулирования процесса исполнения решения. С другой стороны, контроль используется и для оценки результатов выполнения решения, и в этом случае он выступает в форме проверки исполнения.
Вернемся к истории. Как управленческая категория контроль в системе защиты и охраны государственной границы исторически связан с государственным управлением и считается его необходимым элементом.
С момента своего возникновения государство осуществляет функции управления, причем управления постоянно развивающимися структурами и общественными отношениями в различных сферах, в том числе охране и защите своих рубежей.
Начиная с формирования Древней Руси в IX в., охране рубежей государства придавалось большое значение. В процессе динамичного развития практики пограничной службы менялись формы, способы, приемы и средства осуществления контрольных мероприятий и проверок, интенсивность их проведения, меры воздействия, акценты при трактовке результатов контроля, а также приоритеты в оценках и др.
Становление и развитие системы охраны рубежей Древней Руси вплоть до XIV в. шло в строгом соответствии с вырабатываемой князьями «пограничной политикой». Великие князья организовывали сторожевую службу на рубежах государства и непосредственно руководили ею с учетом обстановки, складывавшейся на окраинах. Контрольные функции исполнял сам князь или его приближенные. Он сам формировал цели своей деятельности в плановых значениях и оценивал достигнутые результаты. Главный смысл контроля состоял в том, чтобы добиться выполнения поставленных задач, предупредить возможные ошибки и упущения.
В XIV–XV вв. система охраны и защиты границ Московского государства формировалась по решению великих князей и на основании личных указаний приграничным воеводам. При этом четкая организация контроля, систематический подход к оценке сторожевой службы так же отсутствовали. Но уже в начале XVI в. не только великий князь занимался пограничными вопросами, важную роль стал играть государственный аппарат. Вместо лиц, которые прежде случайно назначались для исполнения контроля, теперь управляли постоянные присутственные места, имевшие определенное устройство и полномочия. Появляются нормативные правовые акты, регламентировавшие организацию.
Во время правления Ивана III (1464–1505 гг.) формируются отдельные учреждения – присутственные места, известные, впоследствии, как приказы. Именно в системе приказного управления и следует искать основу развития ведомственного контроля службы на границе. Предпринимались попытки определить оценочные показатели деятельности по охране границы. Указы, повеления, приговоры, наказы и т. д. определяли порядок несения службы (например, «Наказ к угорским воеводам», «роспись» русских полков для обороны «крымской украины» 512 г.[2]). Таким образом, создавались предпосылки для развития новой формы контроля, позволявшей получать информацию о последствиях принятых решений (управляющего воздействия), посредством проверки соблюдения правовых норм.
В XVI в. для улучшения организации службы сторожей на «государевых окраинах» Иван IV (1547–1584 гг.) в январе 1571 г. назначил главным ее начальником боярина князя М.И. Воротынского. Воротынский начал дело «подробными справками и допросами о настоящем состоянии этой службы и о всем, в чем она требовала изменения, и что можно было оставить в прежнем виде»[3]. Фактически ставилась задача о проведении инспектирования деятельности по охране и защите границ Московского государства. По результатам работы в 1571 г. были составлены правовые документы «Боярский приговор о станичной и сторожевой службе» и «О назначении мест, где стоять головам в поле», которыми были внесены основательные изменения в организацию службы по охране «государевых» окраин. Службу сторожей и станичников в поле контролировали воеводы и стоялые головы «украинных городов», периодически объезжая порученные им участки границы. Если при проведении смотра стоялый голова решал, что станица или сторожа не готовы к службе, то ее разгоняли, а вместо нее выезжала следующая, ожидавшая своей очереди. Так в оценочной деятельности учитывались поддающиеся количественному измерению результаты. Однако, должная оценка не всегда обеспечивалась такими показателями, и, зачастую, носила субъективный характер.
Политические и экономические особенности, определившие в конце XVII – начале XVIII в. процесс развития государственного устройства, требовали скорейшей разработки, оформления основ и практики пограничной политики. На границе ответственность и контроль за несением службы возлагались на конкретных должностных лиц пограничной администрации, к которым относились: воеводы, губернаторы «пограничных мест», «приказные» люди, командиры частей, специально назначенные для выполнения этой задачи. Меняются субъекты контроля.
Следует отметить, что в период правления Екатерины II (1762–1796 гг.) шел активный поиск наиболее оптимальных форм и способов контроля в охране государственной границы. Контроль, как одна из функций управления, приобрела системный характер. Наряду с гласным (административным) контролем продолжал действовать и негласный контроль через институт фискалов, введенный государством в 1711 г. Проводились многочисленные ревизии и проверки таможенных органов на границе. Так, «в 1770 г. таможенным управлением была проведена ревизия таможенных учреждений на границе и проверка состояния от города Нарвы до Кременца, которая установила полную неспособность пограничной стражи к несению службы и выполнению задач из-за халатности и взяточничества начальствующего состава, разложения рядовых работников охраны и невыполнения большинства предписанных мероприятий по усилению охраны границы. Надзиратели из офицеров сами помогали купцам в тайном провозе товаров или, имея поблизости собственные земли, покупали свои должности, находились при форпостах бессменно по два года и более, получали взятки с проезжающих и проходящих людей». По результатам ревизии был издан Указ «Об учреждении особой таможенной цепи и стражи для отвращения тайного провоза» 1782 г.
В первой четверти XIX в. в большинстве регионов России границу по-прежнему охраняли армейские части и казачьи формирования. В 1810 г. военный министр М. Б. Барклай-де-Толли провел инспектирование западной границы и сделал вывод о неудовлетворительном состоянии ее охраны. Предложения Барклай-де-Толли по усилению границы были приняты российским правительством и легли в основу «Положения об устройстве военной стражи», утвержденного в 1811 г.
