© Вадим Константинович Сафонов, 2021
ISBN 978-5-0055-6605-8
Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero
Какой вариант муниципальной реформы больше отвечает на запрос сохранения единства страны
Местное самоуправление (МСУ) исторически развивалось в России как двигатель развития общества, экономики и политики. Именно на уровне местного самоуправления формулировались базовые запросы общества и были даны первые успешные ответы на них.
Возрождение местного самоуправления в постсоветской России вызвало в обществе многие надежды, но ожидания в большинстве мест кардинально разошлись с практикой.
Большая часть муниципалитетов оказалась недофинансирована. Во многих случаях набор полномочий оказался несоразмерным реальным возможностям муниципального образования. В части регионов органы исполнительной власти забрали себе значительную долю вопросов местного значения, но исполнять полномочия с учётом индивидуальных особенностей каждого муниципального округа оказались неспособны.
С другой стороны, там, где муниципалитеты смогли показать свою эффективность и добиться реального учёта мнения граждан, возникли существенные диспропорции в развитии с соседними территориями, что привело к неудовлетворённости как органов государственной власти, так и тех граждан, которым не повезло жить на территории успешных муниципалитетов.
В итоге базовый запрос на муниципальную реформу сформировался как «сверху», так и «снизу».
Третьим (самым мощным) ядром кристаллизации идей реформирования МСУ оказался федеральный центр, который вынужден решать как тактические (краткосрочные), так и стратегические (долгосрочные) задачи. Эти задачи с организацией местного самоуправления напрямую не связаны, но без его реформирования как частной задачи в рамках более широких процессов решены быть не могут.
Эта работа не претендует на статус научного исследования, но предлагает читателю взгляд практика на возможные варианты развития реформы местного самоуправления и последствия её для государства.
Автор: Вадим Константинович Сафонов.
Значительную часть жизни работал журналистом в различных редакциях: в печатных изданиях, на радио и ТВ. Занимался аналитической работой – изучал различные аспекты рекламной деятельности, развития экономики, тенденций изменения общественных настроений.
В 2019 году при поддержке Движения Демократического Обновления был выдвинут от партии «Справедливая Россия» кандидатом в депутаты муниципального совета муниципального образования муниципальный округ «Гражданка» в Санкт-Петербурге. Избран 8 сентября 2019 года.
В 2021 году вошёл в оргкомитет Всероссийского Земского съезда. Участвовал в написании и разработке его основных документов.
Три источника одной реформы
Реформа МСУ представляется неизбежной по причине явной заинтересованности в ней, как на федеральном и региональном уровнях, так и со стороны самих органов местного самоуправления. Неизбежность реформы подтверждается и общественным запросом на необходимость прямой поддержки малого бизнеса, занятости и возрождение прямого диалога местной власти с предпринимателями и гражданами.
Таким образом, у предстоящей реформы можно выделить три ядра кристаллизации идей: федеральный центр, власти регионов и низовой уровень, включающий в себя как местных активистов, так и собственно деятельную часть органов местного самоуправления.
Каждое из этих ядер генерирует свою повестку и свои приоритеты реформы, которые разнонаправленны. Каждое из этих ядер имеет свой собственный потенциал реформаторства, но ни одно из них не может рассчитывать на успех без опоры на одно или два других ядра. В каждом из этих ядер есть множество центров, далеко не всегда согласных друг с другом и имеющих полярные стратегические интересы.
Все три ядра кристаллизации идей предстоящей реформы неизбежно вынуждены договариваться, но имеют крайне низкий уровень доверия друг к другу.
Таким образом, можно сформулировать три данности, в которых вынужденно придётся проводить реформу местного самоуправления: согласие в неизбежности реформы; принципиальная разность взглядов на её цели и задачи; недоверие между основными участниками.
Не менее важно и наличие разности в понимании главной задачи реформы.
На нижнем уровне – фундаментальный запрос общества на обновление. В части местного самоуправления это означает необходимость переопределения баланса полномочий между муниципалитетами и органами исполнительной власти регионов. При этом в значительном количестве случаев речь идёт о расширении полномочий местного самоуправления.
Такое переопределение невозможно в отрыве от источников пополнения бюджетов. В этом главная причина противостояния между органами исполнительной власти регионов и местным самоуправлением.
Федерального центра все эти вопросы не касаются. Одна из его задач на период «транзита» – сформировать систему сдержек, позволяющую (кроме всего прочего) создать надёжный противовес центробежным тенденциям, которые неизбежно усиливаются в каждый момент перехода власти.
Таким образом, три источника реформы местного самоуправления можно сформулировать как: запрос на развитие; стремление власти к консерватизму; необходимость создания фундаментального ресурса противодействия центробежным тенденциям.
Многообразие или унификация?
Одним из важных моментов конституционной реформы стало появление в тексте основного закона понятия «единая система публичной власти». Введение этого понятия понадобилось для того, чтобы реализовать идею прямой подчинённости органов местного самоуправления органам государственной власти.
Логика такой конструкции заключается в создании возможности прямого управления (включая ручное) с федерального уровня до самых низов, при необходимости минуя региональные власти.
Строго говоря, это всего лишь продолжение известной идеи «вертикали власти», с которой начались преобразования начала 2000-х.
В теории такая система возможна. В малых государствах с ограниченной территорией и незначительным количеством муниципалитетов верховная власть может в определённых случаях вмешаться в работу даже самого малого муниципального образования для решения вопросов сохранения общественной стабильности.
Нечто подобное может работать в таких странах, как Литва, Финляндия, Дания… Но даже в масштабе Польши или Турции такой подход может реализовываться только в исключительных случаях и ни при каких условиях в ситуации, когда внимания требует не отдельное муниципальное образование, а целый регион.
Чтобы понять истинный масштаб российского местного самоуправления, стоит привести 2 цифры. Общее количество муниципальных образований в стране на 1 января 2021 года, по данным Росстата, составляет 20 303 муниципалитета.
