Представляемая читателям коллективная монография является результатом коллективного исследовательского межрегионального проекта, поддержанного грантом РГНФ/РФФИ № 17-03-00328. «Институты и практики взаимодействия власти, экспертного сообщества и общественных организаций в российских регионах». Этот проект возник в рамках усилий по развитию взаимодействия региональных отделений Российской ассоциации политической наук (РАПН)1, а также как одно из направлений развития исследований практик взаимодействия государственных и общественных правозащитных организаций, реализуемых СПб гуманитарно-политологическим центром СТРАТЕГИЯ, поддержанных в 2015-2016 годах грантами Президента РФ.
Четыре участника проекта живут и работают в четырех субъектах РФ: Р.В. Евстифеев, д. полит. н., профессор Владимирского филиала РАНХиГС, председатель Владимирского отделения РАПН (руководитель проекта), И.И. Брянцев, к. соц. н., доцент Поволжского института управления РАНХиГС, имеет опыт работы министром Правительства Саратовской области; Н.Н. Козлова, д.полит.н., заведующая кафедрой политологии Тверского госуниверситета, председатель Тверского отделения и член правления РАПН и А.Ю. Сунгуров, д.полит.н., профессор НИУ ВШЭ-СПб, член правления РАПН.
Такой подлинно межрегиональный проект оказался возможным прежде всего благодаря возможности рабочих встреч его участников в рамках политологических конференций, организуемых РАПН и другими организациями, в рамках которых обсуждались и детальный дизайн проекта, и используемые методические подходы, и первые его результаты. Интерес к механизмам и практикам взаимодействия экспертов-ученых, активистов гражданских организаций и представителей власти возник у участников проекта еще ранее, тем более, что часть из нас и сами были либо членами регионального правительства (И.И. Брянцев) или депутатами регионального парламента (А.Ю. Сунгуров), а опыт экспертной деятельности близок каждому из нас.
Уже в процессе исследования стало ясно, что среди различных институтов и практик взаимодействия, указанных в названии проекта субъектов, необходимо выбрать какой-то основной объект, и к началу второго года реализации исследования стало ясно, что основным объектом должны стать Общественные палаты, которые сегодня действуют в каждом из четырех регионов проекта. Тем не менее, в нашей книге обсуждаются и иные формы и практики сотрудничества власти, экспертов и гражданских организаций, а само участие в данном проекте привело его авторов к развитию взаимодействия уже и рамках Межрегиональной общественной организации Гуманитарно-политологический центр СТРАТЕГИЯ2.
Несмотря на то, что эта монография и является продуктом нашей коллективной работы, каждый из ее разделов имеет и конкретных авторов. Так, И.И. Брянцев – автор глав 3 и 9, а также второго раздела главы 10; Р.В. Евстифеев – автор главы 8; Н.Н. Козлова – автор глав 5 и 6; А.Ю. Сунгуров – автор введения, глав 1.2,4 и 7, первого раздела главы 10 и заключения.
В заключение хочется выразить благодарность всем коллегам, участвовавших в обсуждении результатов проекта в ходе Ежегодных конференция РАПН, Апрельских конференция НИУ ВШЭ и Октябрьский чтений департамента прикладной политологии НИУ ВШЭ – СПб, а также на других площадках, за советы и доброжелательную критику в наш адрес. Мы надеемся, что наша книга будет полезной всем заинтересованных в лучшем понимании процессов взаимодействия гражданских активистов, экспертного сообщества и власти, а также всем, кто хочет своими действия и советами способствовать развитию в нашей стране демократических практик взаимодействия и по сокращению имитационных практик.
Глава 1.
Публичная политика как ситуация конструктивного взаимодействия власти, общественных организаций и экспертного сообщества. Понятие институтов – медиаторов
Под публичной политикой (publicpolicy)сегодня понимают процессы подготовки, обсуждения, принятия и исполнения политико-управленческих решений, однако с акцентом на участии в этих процессах не только властных структур, но и других акторов – групп влияния, защитников интересов тех или иных меньшинств, экологических организаций, а также экспертного сообщества. Этим область publicpolicy отличается от publicad-ministration, в рамках которой угол зрения направлен все же на деятельность структур исполнительной власти, действующих тем не менее в режиме постоянных консультаций с разнообразными негосударственными акторами публичной политики.
Хорошее представление об основных направлениях исследований в области публичной политики (publicpolicy) может получить из вышедшего в 2008 г. сборника переводов под названием «Публичная политика: от теории к практике»3. Так, в одном из первых текстов этого сборника «Политика. Кто создает политику (policy)?» ХэлКоулбач, многолетний председатель Исследовательского комитета по публичной политике и администрированию Международной ассоциации политической науки, анализирует, как происходит включение различных акторов в процесс принятия решений, и останавливается подробнее на властных структурах, на роли гражданских организаций и экспертного сообщества, а также на способах упорядочивания этого процесса. В частности, он пишет: «…разработка политического курса связана с установлением и регулированием порядка среди разнообразных участников политико-управленческого процесса, что относится не столько к принятию решений, сколько к переговорному процессу» (выделено мной. – А. С.)4. По мнению Коулбача, важной частью процессов публичной политики являются различные более или менее стабильные формы коллективной разработки политического курса, примерами которых могут быть межминистерские комитеты, консультативные советы с участием бизнеса, НКО и университетов либо такие структуры как «проблемные сети»5.
Следующая статья в этом сборнике принадлежит перу Реда Роудса, одного из авторов приобретающего все большую популярность термина governance, суть которого передана в названии этой статьи6. Как пишет Роудс: «Концепция governance позволяет уйти от различия между государством и гражданским обществом». Государство становится совокупностью межорганизационных сетей, придуманных государственными и социальными акторами без одного главного актора, способного ими управлять и их регулировать»7.
Одним из центральных направлений исследований в области публичной политики является изучение проблемы возникновения новых идей и предложений в конкретных направлениях политики- policy , часть из которых становится далее реальными реформами, а часть – так и остается их проектами. Кто ответственен за их возникновение, кто входит в инициативные группы, почему они не распадаются иногда в течение многих лет? В этом направлении наше внимание может быть привлечено к группе теорий, базирующихся на концепции «Обучаемых политик» (
