С момента появления первого издания «Основ бюджетной системы» прошло пять лет. Это время показало высокую востребованность краткого и емкого учебного пособия по бюджету со стороны читателей, в первую очередь студентов и преподавателей. Автор искренне признателен издательскому дому ГУ ВШЭ и лично его директору Е.А. Ивановой за инициативу переиздания этого скромного учебного пособия.
Выход в свет первого издания в 2004 г. совпал по времени с началом крупномасштабной бюджетной реформы, предпринятой Минфином России под непосредственным руководством министра Алексея Леонидовича Кудрина.
По прошествии времени стало очевидным, что именно благодаря этой реформе бюджетная система России выстояла в условиях современного мирового финансового кризиса. Слова признательности и уважения автор адресует в первую очередь A.Л. Кудрину, а также Р.Е. Артюхину, А.В. Глаголеву, Т.Г. Нестеренко, A.Л. Саватюгину и А.Г. Силуанову.
Переиздание этой книги стало бы вряд ли возможно без дружеского участия моих ближайших коллег по работе – проректоров Академии бюджета и казначейства Минфина России И.Б. Быстровой, А.В. Викторова, Н.И. Пушкарской, Т.М. Сауляк, А.М. Фомичева, которым автор глубоко и искренне благодарен.
Настоящее пособие стало действительно учебным в результате преподавательских и организационных усилий замечательных сотрудников кафедры государственных финансов ГУ ВШЭ, с которыми автор трудится с момента основания кафедры в 2002 г., проф. Е.В. Бушмина, проф. В.Е. Чистовой, проф. В.А. Павлова, доц. В.В. Лапыгиной, доц. Г.Р. Марголита, преп. С.Г. Петраковой и О.А. Семеновой.
Большое спасибо за помощь аспирантам Анне Беленчук, Михаилу Кареву, Илье Кривогову, Марине Слуцкой, а также редактору издательства Л.И. Кузнецовой за высококвалифицированную подготовку второго издания учебного пособия к печати.
Мстислав Афанасьев
Динамичное развитие российской экономики и внешнеэкономические вызовы сформировали новые требования к качеству управления современными государственными финансами, которые стали во многом определять состояние всей экономической системы государства.
Минфин России всегда стремился быть открытым для дискуссий, понимая всю ответственность за проведение бюджетных преобразований. Примером может служить роль макроэкономических стабилизаторов двух суверенных фондов (Резервного и Национального благосостояния) и многолетнее обеспечение устойчивого бюджетного профицита в условиях давления сверхдоходов от экспорта на курс национальной валюты и рост индекса цен.
Опыт преподавания бюджетных дисциплин позволил обобщить итоги работы в области государственных финансов и сформулировать понимание необходимости появления современной учебной литературы на эту тему.
В учебном пособии бюджет рассматривается как регулятор экономического развития страны. Важное место отведено бюджетному устройству и управлению бюджетами, а также политике формирования доходов и расходов бюджета, которая в перспективе должна обеспечивать устойчивость бюджетной системы. Современный бюджет должен гарантировать конституционные права граждан на качественное и своевременное получение услуг государства и финансовое обеспечение государственных обязательств.
Пособие рассматривает установленные процедуры бюджетного процесса с учетом последних инновационных преобразований в бюджетной сфере, которые были ранее инициированы Минфином России. Поэтому автор достаточно подробно рассмотрел все направления совершенствования бюджетного процесса в России с учетом мировых тенденций внедрения в систему государственных финансов методов бюджетирования, ориентированного на результат.
Учебное пособие проф., д.э.н. М.П. Афанасьева стало не только полезным для понимания логики бюджетной системы и бюджетных реформ, но и основой полноценного усвоения учебного материала учащимися.
Министр финансов Российской Федерации
А.Л. Кудрин
Бюджетная система является одним из наиболее важных институтов любого государства, эффективность функционирования которого оказывает непосредственное влияние на качество экономического роста и уровень общественного благосостояния. Именно этим фактом объясняется столь серьезное внимание, которое в последнее время стало уделяться вопросам бюджетного устройства и бюджетного процесса.
Средства, аккумулируемые в рамках бюджетной системы, составляют финансовую основу функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечивающую решение задач и выполнение функций государством и муниципалитетами. Целью функционирования бюджетной системы является построение социально ориентированного общества посредством распределения и перераспределения ресурсов. Хотя в последнее время, несмотря на декларируемую социальную направленность бюджетной политики, она была в значительной степени переориентирована на максимальную концентрацию государственных финансовых ресурсов на федеральном уровне с целью обслуживания государственного долга, и в этом были достигнуты определенные успехи.
Стабильность функционирования бюджетной системы – один из наиболее важных показателей, характеризующий устойчивость экономики и прежде всего состояние ее социальной сферы.
Построение современной бюджетной системы началось в 1991 г. и проходило на фоне серьезных преобразований в российской экономике, которые в значительной степени определили первостепенные задачи, стоявшие перед бюджетной системой. Особое место среди них занимала необходимость адаптации российской экономики к рыночным условиям хозяйствования, обеспечение экономической стабильности и стимулирование инвестиционной активности в национальной экономике.
К настоящему времени в Российской Федерации сложилась трехуровневая бюджетная система:
• первый уровень – федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;
• второй уровень – бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
• третий уровень – местные бюджеты, в том числе: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений.
Российская бюджетная система едина, но при этом все бюджеты, входящие в нее, являются самостоятельными и не включаются друг в друга.
Одним из наиболее значительных этапов в развитии российской бюджетной системы было принятие в 1998 г. Бюджетного кодекса Российской Федерации, который установил общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации и определил правовые основы функционирования отечественной бюджетной системы. До вступления в силу указанного законодательного акта регулирование бюджетной системы осуществлялось на основе норм, закрепленных в федеральных законах «Об основах бюджетного процесса и бюджетного устройства РСФСР», «Об основах налоговой системы РСФСР», «О федеральном бюджете на очередной финансовый год», а также ряда других законов.
