1.1. Общие основы законодательства о государственных закупках в мире
За последние 15–20 лет осуществлялось много международных инициатив, так или иначе связанных с унификацией и стандартизацией закупочных процедур отдельных стран. Можно выделить следующие крупные инициативы:
• инициативы ООН (UNCITRAL Model Law);
• инициативы по линии ВТО и торговых блоков (GPA, двусторонние договоры);
• инициативы по линии ОЭСР и ЕС (DAC, SIGMA);
• инициативы по линии Всемирного банка (CPAR);
• инициативы по линии ЕС в рамках европейской интеграции.
Первой попыткой унификации закупочных процедур в международном масштабе можно считать инициативу Комиссии ООН по праву международной торговли (UNCITRAL). В начале 90-х гг. рабочей группой этой Комиссии был разработан Типовой закон о закупках товаров (работ) и услуг. Этот Типовой закон[3], принятый ЮНСИТРАЛ 16 июля 1993 г., призван оказывать государствам помощь в реформировании и обновлении их законодательства о процедурах закупок. Типовой закон предусматривает процедуры, направленные на достижение целей развития конкуренции, обеспечения прозрачности, справедливости и объективности в процессе закупок и тем самым обеспечения их максимальной экономичности и эффективности. Чуть позднее, в 1994 году было также опубликовано Руководство по применению этого закона. Именно Типовой закон ЮНСИТРАЛ лег в основу законодательного обеспечения большинства национальных моделей закупочных систем. Принятие Типового закона в новой редакции состоялось летом 2011 г.
Параллельно с работой ООН осуществлялись унификация процедур государственных закупок по линии торговых союзов и объединений (ВТО, НАФТА, соглашение о торговле между США и ЕС, двусторонние торговые соглашения). Основным мотивом этой деятельности стало осознание того, что международные торговые соглашения – двусторонние, региональные или многосторонние – являются механизмом, посредством которого национальные правительства могут регулировать доступ на внутренние рынки государственных закупок. Результатом этой работы стало принятие Соглашения о государственных закупках (GPA – Agreement on Government Procurement) в рамках ВТО и многочисленные поправки в торговых соглашениях, регламентирующие доступ иностранных компаний к рынкам государственных закупок других стран. Следует отметить, что принципы ВТО по закупочному процессу являются добровольными и распространяются только на страны, подписавшие многостороннее Соглашение о государственных закупках. В настоящий момент это соглашение ратифицировано только 28 странами. Большинство развивающихся стран в силу различных причин воздержались от участия в этой инициативе.
Большое влияние на формирование закупочных систем развивающихся стран оказали инициативы ОЭСР и Европейского союза (работа в рамках проектов OECD – DAC и OECD – SIGMA).[4] В рамках этих исследований была разработана методика оценки национальных закупочных систем, накоплен и обобщен значительный фактологический материал по закупочным процедурам большой группы развивающихся стран, выработаны практические рекомендации по устранению выявленных недостатков. Поскольку объемы выделяемой финансовой помощи по развитию часто ставились в зависимость от прогресса в устранении выявленных недостатков в системе государственных закупок, эти инициативы привели к существенной унификации закупочных процедур стран-получателей субсидий и грантов по линии ОЭСР и ЕС. Реализуемые в рамках этих проектов мероприятия были преимущественно направлены на борьбу с коррупцией и обеспечение целевого расходования финансовой помощи. Работа осуществлялась в тесном взаимодействии с Всемирным банком.
