Актуальные проблемы коррупциогенности информационного законодательства
Азаров М. С., младший научный сотрудник НИИ РПА Минюста России
Правовое регулирование отношений в сфере оборота информации в Российской Федерации осуществляется на основе Федерального закона от 27.07.2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации»[1] (далее – Закон об информации). Анализ Закона позволяет выявить ряд коррупционных факторов или проявлений коррупциогенности его положений, в соответствии с рекомендованной постановлением Правительства РФ методикой проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов[2](от 05.03.2009 г. № 196).
В отдельных положениях Закона отмечается широта дискреционных полномочий обладателя информации (государственного органа власти или органа местного самоуправления) в вопросах использования и распространения информации, что возможно может выступать предпосылкой для коррупции, в которой предметом сделки является информация.
В частности, в формулировке п. 3 ст. 6 указано, что «обладатель информации, если иное не предусмотрено федеральными законами, вправе: 2) использовать информацию, в том числе распространять ее, по своему усмотрению». Данное полномочие органа государственной власти или ОМС является юрисдикционным, однако порядок и условия реализации данного полномочия никак не детализируются в нормативных правовых актах. Кроме того, благодаря формулировке «по своему усмотрению» у ответственного должностного лица появляется возможность неправомерно трактовать свое право и, соответственно, неправомерно его реализовывать. Следует помнить также и об ограничениях при использовании информации. Поскольку правомочия обладателя информации, в соответствии с п. 2 ст. 6 Закона, осуществляются государственными органами и органами местного самоуправления в пределах их полномочий, которые установлены соответствующими нормативными актами, то отсутствие подобных норм будет означать наличие пробела в правовом регулировании, что и создает возможность его бесконтрольного и произвольного восполнения на практике.
Нормы, касающиеся правомочий обладателя информации, мы можем встретить, например, в ст. 10 Таможенного кодекса РФ[3] определяющей состав информации, получаемой таможенными органами, в п. 9 Указа Президента РФ от 19.07.2004 г. № 927 «Вопросы Министерства внутренних дел»[4], где очерчены вопросы не только информационного взаимодействия между МВД и другими государственными органами, но и рассмотрено формирование самим Министерством собственных информационных баз данных.
Пробельность правового регулирования в связи с правомочиями обладателей информации можно рассмотреть в нормативных актах субъектов Российской Федерации. Уставы Курской и Белгородской области не содержат каких-либо положений, касающихся распоряжения государственными органами субъектов РФ своих информационных ресурсов.
Примером юридико-лингвистической неопределенности как коррупционного фактора может служить положение ст. 10 Закона, которым устанавливается, что информация, распространяемая без использования СМИ, должна включать в себя достаточные сведения о ее обладателе или об ином лице, распространяющем информацию, в форме и объеме, которые достаточны для идентификации такого лица. Формулировка «в форме и объеме, достаточном для идентификации» носит оценочный и неясный характер в связи с отсутствием критерия достаточности для идентификации. В данном случае, слово «достаточны» может трактоваться уполномоченным должностным лицом по своему усмотрению, в зависимости от выгоды, личной заинтересованности, следовательно, этим и может определяться коррупционное применение нормы.
В п. 9 ст. 14 Закона об информации указано, что информация, содержащаяся в государственных информационных системах, а также иные имеющиеся в распоряжении государственных органов сведения и документы являются государственными информационными ресурсами. В этой конкретной норме мы можем встретить сочетание нескольких коррупционных факторов. В российском законодательстве определения понятия «государственные информационные ресурсы» нет. Такой пробел в регулировании информационной сферы позволяет подводить под данное словосочетание любые виды информации, которые по своему характеру или качеству не могут или не должны являться собственностью государства. В указанной норме можно проследить еще один коррупционный фактор – бездействие. То есть акт или норма, определяющая содержание государственных информационных ресурсов, не принимается для того, чтобы не связывать свободу действий и неограниченное усмотрение чиновников. Все это в совокупности и предопределяет широту дискреционных полномочий чиновников в вопросе распоряжения так называемыми государственными информационными ресурсами. Следует заметить, что попытка дать определение государственным информационным ресурсам была дана в проекте ФЗ «О государственных информационных ресурсах», однако данный закон до сих пор не принят.
Полагаю, что можно в решении данной проблемы воспользоваться опытом Республики Беларусь. В Законе РБ от 10.11.2008 г. № 455-3 ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» было дано определение государственным информационным ресурсам. Под государственным информационным ресурсом, в соответствии с Законом Белоруссии, понимается информационный ресурс, формируемый или приобретаемый за счет средств республиканского или местных бюджетов, государственных внебюджетных фондов, а также средств государственных юридических лиц. Таким образом, по смыслу данного определения, никакие иные имеющиеся в распоряжении государственных органов сведения и документы не могут включаться в государственный информационный ресурс, как это указано в п. 9 ст. 14 российского Закона об информации.
В заключение хотелось бы отметить, что информационное законодательство в настоящее время не является предметом пристальной экспертизы на коррупциогенность, не пользуется вниманием независимых экспертов. Вместе с тем исключение коррупциогенности норм информационного законодательства важно как для частноправовой, так и публично-правовой сфер. Такая экспертиза поможет упредить коррупционные угрозы в отношении прав и интересов всех сторон правоотношений, которые заинтересованы в безопасности бизнеса, прозрачности деятельности как государственных, так и частноправовых институтов.
