Долгиев Магомед Муратбекович
Москва – 2018
Исторический анализ становления института
государственной гражданской службы и профессиональной
деятельности государственных служащих в России
Необходимость исследования исторических аспектов зарождения и развития государственной гражданской службы, как уже отмечалось ранее, обусловлена прежде всего стремлением осознать взаимосвязь между сущностными характеристиками труда государственных гражданских служащих в прошлом и настоящем, выявить закономерности его развития с целью определения возможных направлений совершенствования системы стимулирования этого труда в настоящее время. В связи с этим в задачи данного параграфа входит: 1) анализ возникновения и развития отечественной системы государственной службы; 2) выявление предпосылок формирования основных традиций и принципов профессиональной деятельности государственных гражданских служащих в России.
К настоящему времени написано довольно большое количество работ, посвященных истории зарождения и развития государственной службы в России, становлению труда госслужащих как профессии.>1 В то же время следует еще раз подчеркнуть, что работы, в которых процесс формирования государственной службы в России рассматривался бы с позиций изменения и развития характера и содержания труда государственных служащих, в настоящее время отсутствуют.
В Древней Руси роль государственных служащих фактически выполняли княжеские дружинники, на которых была возложена реализация нескольких функций: военной (обеспечения внешней безопасности) и правоохранительной (обеспечения внутренней безопасности и порядка). Княжеские наместники, назначаемые великим князем в уезды, исполняли преимущественно полицейские и рекрутские функции. При этом большая роль в организации власти на местах принадлежала губным избам (органам самоуправления), которые, в частности, чинили суд и расправу. Очевидно, что именно княжеские наместники и служащие губных изб в рассматриваемый период российской истории и осуществляли функции государственной службы, причем их полномочия не имели четкого разделения на управление и принуждение (т.е. те функции, которые по Федеральному закону от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»>2 подразделяются на функции государственной гражданской, правоохранительной и военной службы). Более того, можно утверждать, что управленческие функции как таковые прорисовывались нечетко и тем более – не были оформлены нормативно.
Позднее – в период укрепления власти Киевского князя, который находился в договорных или сюзеренно-вассальных отношениях с другими князьями, – на Руси появилась новая форма и орган власти – «снем» (феодальный съезд), на котором решались вопросы войны и мира, разделения земель и т.п. Управление на местах в этот период осуществляли наместники князя (в городах) и волостели (в сельской местности), в распоряжении которых состояли военные гарнизоны, руководимые тысяцкими, сотниками и десятскими.
В целом же в IХ-X веках управление на Руси, по словам М.А.Сукисяна, приобрело «системный вид»>3. При этом процесс управления был основан преимущественно на обычаях, нормативного закрепления обязанностей государственных служащих не существовало. Из этого следует, что тот или иной государственный служащий действовал не в соответствии с определенными должностными инструкциями, а в соответствии с тем, как действовали его предшественники. Характерно, что на Западе в то время, как отмечает Н.Л.Захаров>4, уже сложился такой механизм государственного управления, как военный патронат – система норм, определявших права и обязанности сюзерена и вассала. В дальнейшем этот механизм превратился в феодальную систему государственной власти. На Востоке, в частности в Китае, сложился другой механизм – абсолютизации прав высшей власти. В киевской Руси не было ни западной, ни восточной модели, целостность государственной власти поддерживалась только личностным харизматическим авторитетом (и отчасти военной дружиной) великого князя.
С учетом изложенного представляется, что, несмотря на социальную дифференциацию общества, уже отчетливо проявлявшиеся разнородные интересы различных классов и слоев общества и объективно стоящие перед Древнерусским государством цели общего порядка (защиты внешних границ, экономической интеграции и др.), в задачи государственной службы того периода не входил поиск решения проблемы интеграции общества в целом. Более актуальными для нее являлось достижение послушания и подчиненности населения (подданных) в процессе реализации тех или иных функций государства. Наряду с этим уже в Киевской Руси государственная власть была в состоянии институционально нормировать социальные действия, что нашло выражение в издании свода законов «Русской Правды». Государственной власти удалось внедрить в общество новые культурные ценности и социальные цели, создав соответствующий механизм их адаптации. В связи с этим можно согласиться с мнением Н.Л.Захарова, который полагает, что власть в Древней Руси по своему характеру была инновационной.
В XIV-XVI вв. на смену феодальной раздробленности на Руси пришел период строительства централизованного государства, отличительной чертой которого, по утверждению М.А.Сукисян, стало отсутствие необходимых социально-экономических предпосылок, что обусловило силовые методы его реализации – «опричнину». Названные процессы провоцировали и эволюцию политико-административной элиты российского общества, родоначальником которой принято считать боярскую знать, прошедшую на протяжении X–XIV веков путь от старшего дружинника (командира одного из отрядов княжеской дружины), затем – через наместника князя в провинции, исполнявшего всю совокупность управленческих функций, к – члену Боярской Думы – высшего законосовещательного и распорядительного органа страны.
На рубеже XV-XVI вв. структура государственного управления на Руси изменяется; появляются первые приказы – учреждения, ведавшие отраслями государственного управления или отдельными регионами страны. В их число входили: Посольский приказ, ведавший иностранными делами, Приказ Большой казны, управлявший государственными финансами, Поместный приказ, Разбойный приказ, а также приказы, ведавшие отдельными территориями – Сибирский приказ, приказ Казанского дворца и др.
Во главе приказов, круг полномочий которых распространялся на управление, сбор налогов и суды, стояли бояре или дьяки – крупные государственные чиновники. Управление осуществлялось коллегиально, что означало обязательное обсуждение дел, подлежащих рассмотрению, сообща всеми судьями приказа, причем
