В современной новой системе бюджетных координат государство должно контролировать не только и не столько технологию расходов, сколько решение конкретных функциональных задач, поставленных перед государственными управленческими структурами. Иначе говоря, речь идет о повышении ответственности распорядителей бюджетных средств за достижение поставленных целей путем внедрения системы мониторинга и оценки эффективности их деятельности.
Эта система должна отслеживать степень выполнения принятых на себя обязательств на основе установленных показателей конечных и непосредственных результатов деятельности.
Для выполнения этой непростой задачи система государственных контрольных органов должна быть структурно и методологически единой, функционально определенной, с четко прописанными правами, охватывающими всю совокупность бюджетных ресурсов, направленных в экономику. Это позволит, с одной стороны, исключить излишнее дублирование, оптимизировать государственные затраты на обеспечение функционирования контрольных органов и, с другой стороны, существенно повысить их эффективность.
Таким образом, возникает ряд проблем, решение которых зависит прежде всего от позиции законодателя.
И первой среди них следует назвать необходимость целостной системы мероприятий по дальнейшему совершенствованию нормативного правового регулирования всей системы государственного финансового контроля.
В чем здесь проблема? Действующий Бюджетный кодекс РФ далеко не в полной мере справляется с задачей определения основ государственного и муниципального контроля. Это приводит к замкнутости контроля по уровням бюджетной системы и слабости взаимодействия, координации и контроля органов государственной власти вышестоящего уровня бюджетной системы Российской Федерации над нижестоящими.
Действующее федеральное законодательство практически не регламентирует организацию финансового контроля на региональном, а тем более на муниципальном уровне.
В настоящее время существуют как бы три основных контура финансового контроля, функционирующих практически самостоятельно. Это:
президентский финансовый контроль во главе с Контрольным управлением главы государства;
внутренний финансовый контроль распорядителя бюджетных средств;
внешний финансовый контроль – контроль независимый, осуществляемый от лица представительных органов власти. Эту функцию выполняют Счетная палата России и контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации.
Есть также контрольные структуры и у органов государственной исполнительной власти.
Множественность контрольных органов объективно приводит к дублированию. Эта проблема могла бы быть эффективно решена путем закрепления в Бюджетном кодексе положений по разделению целей, задач и полномочий между федеральными, региональными и местными органами внутреннего финансового контроля, с одной стороны, и органами внешнего финансового контроля – с другой.
Создание собственных контрольно-счетных палат законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации началось в 1995 г. с появлением Контрольно-счетной палаты Москвы. Позже контрольно-счетные палаты стали создаваться и в других субъектах РФ; к декабрю 2001 г. они действовали уже в 69 субъектах РФ, однако в наиболее «проблемных» с точки зрения финансовой обеспеченности субъектах Федерации контрольно-счетные палаты не созданы.[1]
7 февраля 2011 г. Президент РФ подписал Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»).
Закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» направлен на совершенствование правовых основ внешнего государственного и муниципального финансового контроля и повышение эффективности и результативности деятельности контрольно-счетных органов.
Цель Закона – установить общие принципы организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и их основные полномочия (ст. 1).
Законом определяются основы статуса контрольно-счетных органов (ст. 3). Так, контрольно-счетные органы являются постоянно действующими органами внешнего государственного и муниципального финансового контроля, образуются соответственно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации (далее – законодательный орган) и представительным органом муниципального образования и подотчетны им. Контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью, осуществляют свою деятельность самостоятельно, их деятельность не может быть приостановлена.
Состав контрольно-счетных органов как на уровне субъекта Российской Федерации, так и на муниципальном уровне также определяется законопроектом (ст. 5). При этом субъекты Российской Федерации и муниципальные образования наделяются правом уточнять состав контрольно-счетных органов и определять их структуру.
Законом предполагается установить критерии определения штатной численности контрольно-счетных органов. В частности, для контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации при определении штатной численности предлагается учитывать численность населения, постоянно проживающего на территории субъекта Российской Федерации, долю субъекта Российской Федерации в консолидированном бюджете Российской Федерации и количество муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации. Штатную численность контрольно-счетных органов муниципальных образований предлагается определять в соответствии с нормативами штатной численности контрольно-счетных органов муниципальных образований, установленными законом субъекта Российской Федерации с учетом видов и особенностей муниципальных образований (ст. 5).
В Законе содержатся положения, касающиеся порядка назначения на должность председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетных органов. Назначение на указанные должности осуществляет соответственно законодательный орган или представительный орган. При этом устанавливается перечень субъектов, которые имеют право вносить предложения о кандидатурах на должность председателя (ст. 6).
Законом устанавливаются основные требования к кандидатурам на должности председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетных органов (ст. 7), в частности к образованию и опыту работы, а также ограничения, связанные с замещением указанных должностей: наличие неснятой или непогашенной судимости, признание гражданина недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, выход из гражданства Российской Федерации или приобретение гражданства иностранного государства либо получения вида на жительство или иного документа, подтверждающего право гражданина Российской Федерации на постоянное проживание на территории иностранного государства.
