§ 1. Понятие управления, его признаки и виды
1.1. В литературе имеются различные точки зрения на определение понятия «управление». Так, К. Маркс полагал, что «всякая непосредственно общественная или совместная деятельность нуждается в большей или меньшей степени в управлении, которое устанавливает согласованность между индивидуальными работами и выполняет общие функции, возникающие из движения всего производственного организма в отличие от движения его самостоятельных органов»[1].
В. Г. Афанасьев утверждает, что научное управление обществом есть не что иное, как целесообразное воздействие на общественную систему, приведение системы в соответствие с присущими ей закономерностями[2].
Управление – это процесс планирования, организации, мотивации и контроля, необходимый для того, чтобы сформулировать и достичь целей организации[3].
Муниципальное управление – это явление системное, имеющее свою структуру и сущность. При этом система содержит базисные и надстроечные элементы, формирующие соответствующие подсистемы.
К ним можно отнести: институциональную, территориальную, материально-финансовую, функционально-структурную, муниципальной службы, нормативно-правовую, коммуникативную, плановую, научно-технологическую подсистемы.
Следует заметить, что муниципальному управлению как системе присущи такие важнейшие составляющие, как целеполагание, задачи, организационная структура, функциональность, компетенция, взаимодействие всех элементов. При этом система эта обладает признаком организационного единства, когда все субъекты подчинены достижению единой цели – улучшению жизни людей.
Муниципальное управление характеризуется в литературе как социальное управление. В этой связи можно выделить несколько точек зрения на социальное управление.
По мнению Г. И. Петрова, социальное управление есть осуществляемая в определенных целях деятельность государственных и общественных органов… основанная на объективных закономерностях, действующих в нашем обществе, иначе говоря, это есть их деятельность по установлению или изменению связей, обеспечивающих согласование совместного труда и общежития людей[4].
Л. Н. Суворов под социальным управлением понимает «действия, обеспечивающие, упорядочивающие и контролирующие деятельность людей и их коллективов в рамках той или иной системы»[5].
С. А. Думлер полагает, что «управление – это целенаправленное информационное воздействие одной системы (или подсистемы) на другую, стремящееся изменить поведение этой системы (подсистемы) в определенном направлении»[6].
Г. В. Атаманчук считает, что «социальное управление представляет собой не одностороннее воздействие управляющей социальной системы на управляемую, а диалектическое взаимодействие между его субъектом и объектом, состоящее из многообразных прямых и обратных связей между ними»[7]. Так, применительно к некоторым органам местного самоуправления структуру субъекта управления формирует объект, т. е. население муниципального образования. Однако субъект управления обладает относительной самостоятельностью, так как его деятельность зависит не только от объекта управления, но и от целей, поставленных перед ним вышестоящими субъектами управления – органами местной публичной власти, наличия собственных материальных и финансовых ресурсов, источников их пополнения, а также от принятых государством нормативных актов. Кроме того, объект управления может оказывать определенное влияние на субъект с целью изменения характера и направленности управляющего воздействия, повышения его эффективности и целесообразности. К примеру, реакция населения на управленческие меры органов муниципального управления вполне может повлиять на управленческие решения. Возможны и другие виды взаимоотношений субъекта и объекта, при которых они меняются своими местами.
В Философском энциклопедическом словаре управление определяется как «систематически осуществляемая сознательная и целенаправленная деятельность человека, основанная на познании объективных закономерностей и тенденций, способности к деятельности»[8].
В Толковом словаре под редакцией Д. Н. Ушакова управление определено как «деятельность, направляющая и регулирующая общественные отношения через посредство органов государственной власти»[9].
A. M. Омаров, анализируя значительную часть определений понятия «управление», делает следующий вывод относительно социального управления: «Социальное управление – это научно аргументированное воздействие субъектов управления на общественную систему, с тем чтобы ориентировать ее на реализацию стоящих перед нею целей и задач»[10].
Сущность всех этих определений с позиций системного метода сводится к тому, что управление рассматривается как сознательное, целенаправленное воздействие субъектов правоотношений на объект для достижения намеченной цели.
В Советском энциклопедическом словаре под социальным управлением понимается «воздействие на общество с целью его упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития»[11].
Все приведенные определения понятия социального управления содержат те или иные признаки, которые в конечном итоге в совокупности дают нам общее представление об управлении как самостоятельном инструменте осуществления местной публичной власти. На основе вышеизложенных точек зрения, с некоторыми нововведениями, можно сформулировать определение понятия «управление муниципальным образованием».
При этом не следует забывать, что управление – это не просто сознательная деятельность, а та особая ее разновидность, которая связана с выработкой решений, с организацией, направленной на проведение решения в жизнь, с регулированием системы в соответствии с заданной целью, с подведением итогов деятельности, с систематическим получением, переработкой и использованием информации. К этому можно добавить, что деятельность эта имеет волевой характер.
Для рассмотрения вопроса об управлении важно прояснить соотношение понятий «управление» и «власть».
Б. И. Краснов полагает, что управление как организационная деятельность – это процесс реализации, функционирования власти[12], что власть невозможно осуществлять без управления.
Аналогичной точки зрения придерживается Е. С. Шугрина, утверждая, что власть – это не просто рычаг или средство управления, а его непременное условие. Без власти нет управления[13].
И. И. Овчинников полагает, что власть и управление неразрывно связаны и взаимно обусловлены. По его мнению, «местное управление – самостоятельный уровень осуществления народом принадлежащей ему власти»
