Редакционная коллегия серии «Теория и история государства и права»
И. Ю. Козлихин (отв. ред.), И. И. Мушкет (отв. ред.), С. Н. Бабурин, Ю. И. Гревцов, А. В. Ильин, И. А. Исаев, О. М. Карамышев, Д. И. Луковская, В. В. Момотов, А. В. Малько, М. Н. Марченко, А. В. Поляков, А. С. Смыкалин, Е. В. Тимошина
Рецензенты:
А. В. Игнатенко, докт. юрид. наук, профессор, почетный работник высшего образования России
А. С. Смыкалин, докт. юрид. наук, профессор Евсеенко Т. П.
© Т. П. Евсеенко, 2005
© Изд-во Р. Асланова «Юридическийцентр Пресс», 2005
Проблемы территориальной организации государства встали перед исследователями одновременно с началом изучения государства как такового. Иначе и быть не могло, ведь от территориальной организации зависело во многом и построение системы органов власти и управления, и отношения между ними, так же как и отношения между государством и гражданами. Это справедливо для любого государства, как древнего, так и современного. Но древность создает для исследователя дополнительные трудности. Эти трудности заключаются в значительной мере в том, что основной формой организации античного общества является полис, который часто определяется как город-государство. На самом деле определять его подобным образом – значит совершать логическую ошибку, поскольку понятия «город» и «полис» принадлежат различным таксонометрическим системам[1]. Родившись в качестве одной из форм общинной организации, объединяющей землевладельцев, полис, не утрачивая своего общинного характера, превращается на определенном этапе развития в государство. Но полисное государство настолько специфично, настолько отличается от иных разновидностей государства, что некоторые исследователи вообще отказывают полису в праве называться государством[2]. Это связано, как представляется, именно с общинной природой полиса, которая несовместима с наличием стоящего над обществом и противостоящим ему государственного аппарата. Между тем, большинство исследователей так или иначе связывают государство с политической организацией, а следовательно, и с определенной системой управления обществом.
Восприятие полиса как общины неизбежно отодвигает на второй план проблему его территориального членения, более того, представляет его чем-то маловажным и несущественным. Как утверждал еще Г. Еллинек: «В государстве этого типа вся политическая жизнь исходит из центра и в нем же завершается. Членами государства являются, поэтому, индивиды – либо как таковые, либо объединенные в семейные союзы, политическая жизнь которых сливается с жизнью государства. Только само государственное единство расчленено, поскольку для разных дел существует система органов, между которыми разделены государственные функции. Но все государственные установления суть установления центральные. Идея хотя бы только административной или судебной местной организации либо совершенно отсутствует, либо только слабо намечена в учении об указанном идеальном типе государства»[3].
Подобный взгляд на полисное государство не соответствует реальности. Однако, подобно большинству ошибочных выводов, он верно отражает отдельные стороны этой самой реальности. В частности, в общинном государстве и государстве современного типа территориальная организация действительно выполняет разные функции. Укажем лишь некоторые различия.
Во-первых, сегодня разделение населения по административно-территориальным единицам и осуществление публичной власти по территориальному признаку оказывается исходной посылкой для формирования важнейшего общественного института – гражданства (подданства). В древности гражданство не имело непосредственной связи с территориальной организацией государства, и значительная часть коренного населения полисной общины, никогда не знавшая иного отечества, не считалась гражданами. В качестве наиболее яркого примера можно привести афинских метеков, живших бок о бок с гражданами, но не обладавших рядом их прав. И хотя в государствах полисного типа списки гражданского коллектива составлялись по территориальным округам (по демам в Аттике, по городским и сельским трибам в Риме), однако не каждый постоянный житель округа обладал правами гражданина.
Во-вторых, ныне осуществление публичной власти по территориальному признаку ведет к установлению ее пространственных пределов. Ни законодательство, ни юрисдикция государства не могут распространяться за его границы. Имеющиеся исключения лишь подтверждают правило[4]. Античность же знала случаи, когда органами власти полиса управлялись территории, формально в состав полисного государства не входившие (в качестве примера можно предложить периекские общины Древней Спарты или провинции Римской республики). На эти территории не распространялись обычные полисные законы, а люди, их населявшие, считались иностранцами или (как в случае с периеками Спарты) неполноправными.
Наконец, в-третьих, аппарат публичной власти в наше время представляет собой цельную систему центральных и местных органов со своими специфическими полномочиями, порядком формирования и отчетностью. Античность же не знала разделения властей не только «по горизонтали», но и «по вертикали». Все полисные магистраты имели один источник власти («народ полиса»), однотипные полномочия и различались разве что только своими функциями. В порядке осуществления властных полномочий, как и в порядке отчета в проделанной работе магистраты не имели принципиальных отличий.
Можно привести еще ряд различий, которые подтвердят вывод: государство-община принципиально отлично от государства современного типа.
Слабым местом общинного государства, с одной стороны, являлось то, что при разрастании за определенные пределы такое государство теряло управляемость, в нем обострялись внутренние противоречия. С другой стороны, процессы естественного социально-экономического развития разрушали внутреннюю замкнутость общины, подрывая естественную солидарность ее членов. Общинное государство было обречено «перерасти» рамки сравнительно немногочисленного коллектива. Но за этими рамками места для него уже не было. Государство общинное должно было переродиться в государство территориальное. Для последнего характерны были четкие административные границы. Совершенно иначе в нем понималось гражданство, которое фактически преобразовалось в подданство. Из привилегии меньшинства оно превращалось в основание установления прав и обязанностей для большинства населения. При этом «почва» превалировала здесь над «кровью», т. е. любое лицо, родившееся на территории государства, если законом не определялось иное, признавалось его подданным. Наконец, такое государство создает иерархически организованный аппарат управления, независимый от населения, а потому приобретающий характер особой корпорации со своими собственными традициями, со своей корпоративной этикой и, конечно, со своими собственными интересами. Такой аппарат управления уже выступает как сравнительно самостоятельная сила, противостоящая основной массе населения. Да и сама государственная территория из общей собственности гражданского коллектива превращается в новое явление – страну, населенную людьми, объединенными языком, культурой, психологическим складом. Эти люди ощущают этническое родство, но одновременно они видят что не могут непосредственно влиять на политику своего государства. Все указанные обстоятельства ведут к серьезнейшим изменениям в общественной психологии, прежде всего в менталитете общества.
