Законодательное регулирование земельных отношений обладает рядом особенностей, которые оказывают влияние и на правоприменение. Прежде всего, в основе регулирования использования и охраны земель находятся нормы Конституции РФ (ст. 9, 36, 72 и другие). Земельный кодекс Российской Федерации[1] (далее – ЗК РФ), опираясь на конституционные нормы, закрепил принципы земельного законодательства, а также основные институты земельного законодательства и права. За время действия ЗК РФ, иных федеральных законов сложилась большая и разнообразная практика реализации норм земельного законодательства.
Вместе с тем законодательство о земле представляет собой обширную постоянно развивающуюся систему. Земельное законодательство включает в себя большой перечень федеральных законов, подзаконных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. В систему законодательства входят также нормативные акты субъектов РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Все акты находятся в связи между собой, не должны противоречить Конституции РФ, ЗК РФ. Для правоприменения наличие развитой системы земельного законодательства означает, что определение прав и обязанностей субъектов земельных отношений, правовой режим земельного участка, решение иных юридически значимых вопросов осуществляется с опорой на целый ряд соподчиненных норм, закрепленных разными нормативными правовыми актами различного уровня.
Вместе с тем особенностью развития земельного законодательства является увеличение общего числа земельно-правовых норм, а также детализация земельно-правового регулирования. Обращает на себя внимание довольно частое внесение изменений в действующее законодательство. Стремление законодателя периодически менять принципы и содержание земельно-правового регулирования (разработка концепции и проекта внесения изменений в Гражданский кодекс РФ, внесение изменений в ЗК РФ в связи с принятием Градостроительного кодекса РФ, др.) нельзя назвать фактором, прямо влияющими на правоприменительную практику.
Вместе с тем нельзя отрицать, что специфика законотворчества не может не влиять на стабильность законодательного регулирования и правоприменительной практики.
В то же время действие на протяжение более чем десяти лет ЗК РФ, закрепившего основные принципиальные положения, несмотря на то, что и в этот нормативный акт постоянно вносятся изменения, оказывает стабилизирующее влияние на правоприменительную практику тем, что им сохраняются основные институциональные положения и принципиальный подход к использованию земли как объекту природы, природному ресурсу и объекту недвижимости одновременно.
Обобщение и анализ правоприменительной практики важен для исследования основных направлений реализации земельно-правовых норм, выработки единообразного толкования и применения положений законодательства о земле. Вместе с тем, ввиду большого количества проблем правоприменения и дискуссий об основах и принципах регулирования использования земли в Российской Федерации, исследование правоприменения является важной составляющей работы по формированию стабильного правового регулирования земельных отношений.
Изучение реализации норм ЗК РФ, иных федеральных законов осуществляется постоянно[2]. В работе обращается внимание на наиболее существенные вопросы толкования норм земельного законодательства судебными инстанциями, органами федеральной исполнительной власти в последние четыре года. Кроме того, автором излагаются собственные позиции и представления о направлениях реализации норм ЗК РФ, иных нормативных правовых актов.
Поскольку практика применения земельного законодательства достаточно сложна и разнообразна, работа структурирована по основным разделам ЗК РФ. При этом внимание обращено на то, в каких случаях и каким образом правоприменитель обращается к статьям ЗК РФ, каким образом осуществляется толкование норм, категорий, понятий, закрепленных в земельном законодательстве, в совокупности с какими нормами иных федеральных законов осуществляется толкование и применение норм ЗК РФ.
Глава 1. Роль общих положений земельного законодательства в правоприменении
Обращение правовой практики к нормам ЗК РФ, иных федеральных законов, определяющих основы регулирования земельных отношений, достаточно активно. При этом не остаются без внимания не только нормы, составляющие основу конкретных правоотношений, но и нормы ЗК РФ, закрепившие принципы земельного законодательства, а также положения, определяющие понятие земельных отношений как предмет регулирования, нормативное определение участников и объектов земельных отношений и иные общие вопросы. При этом обращение к данным нормам, как правило, осуществляется в совокупности с иными нормами ЗК РФ, иных законов в связи с рассмотрением конфликтных ситуаций. Опираясь на общие положения ЗК РФ, правоприменитель, в частности, определяет, относятся ли спорные отношения к отношениям земельным, правильно ли определен субъект правоотношений, можно ли считать объект спора надлежащим объектом земельных отношений.
§ 1. Определение понятия, содержания земельного законодательства при применении земельно-правовых норм
Понятие земельного законодательства
Прежде чем обратиться к вопросам реализации норм земельного законодательства, следует определить, что собой представляет данная отрасль, каковы основные принципы земельного законодательства, круг регулируемых отношений.
Согласно ст. 2 ЗК РФ, земельное законодательство – система нормативных актов Российской Федерации, субъектов РФ, регулирующих земельные отношения.
Система земельного законодательства в Российской Федерации основана на положениях Конституции РФ. Так, согласно ст. 72 Конституции РФ земельное законодательство, законодательство о природных ресурсах, равно как и иные отрасли законодательства, упомянутые в этой статье, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Согласно ст. 76 Конституции РФ устанавливается взаимоотношение нормативных актов. По предметам совместного ведения принимаются федеральные законы и, в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным субъектом РФ, действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в соответствии с ч. 4, действует нормативный правовой акт субъекта РФ.
