1.1. Сущностные признаки территориальной организации местного самоуправления
Территориальная организация местного самоуправления относится к разряду правовых явлений, выступающих в форме положительного права, а также урегулированных правовыми нормами общественных отношений1.
Положительные законы являются произведениями человеческой воли, однако законодатель при определении прав и обязанностей подчиняющихся его велениям лиц не может черпать руководящие начала из самого положительного права. Для этого нужны иные, высшие, соображения. Эти высшие соображения применительно к территориальной организации местного самоуправления должны состоять в обеспечении идеи местного самоуправления. Территориальная организация местного самоуправления, выступая одной из составляющих организации местного самоуправления, не может быть ничем иным, кроме как проявлением ее сущности. Несомненно, это проявление должно быть специфическим, отражающим территориальный аспект организации местного самоуправления. Внутренняя природа и свойства местного самоуправления должны отражаться в ней сквозь призму территории. Поэтому установление сущностных признаков территориальной организации местного самоуправления должно происходить через определение сущности самого местного самоуправления.
Способ определения сущности явления был установлен еще Платоном в «теории идей». Он состоит в том, чтобы выхватить из потока становления нечто незыблемое, добраться через мысленное разделение до некоего неделимого (диалог «Федр», 277 b-c). Руководствуясь этим платоновским методом, можно установить, что сущность местного самоуправления кроется в тех особенностях организации самоуправления, которые составляют основу его самостоятельности от государственной администрации. Таких особенностей две: одна связана с компетенционными характеристиками местного самоуправления; другая отражает функциональный аспект демократического управления на местах.
Первая составляющая сущности местного самоуправления вытекает из понятия «вопросы местного значения», или «местные дела», используемого как отечественной2, так и зарубежной3 теорией и практикой для обозначения сферы деятельности местного самоуправления4. Исходным понятием для их определения являются интересы, вытекающие из факта общения людей на определенном ограниченном пространстве и состоящие в удовлетворении на месте всех основных потребностей жителей.
Впервые в юридической науке вопрос о местных интересах и вытекающих из них местных делах был поставлен в 1789 году французом Турэ в докладе в Национальном собрании Франции по законопроекту о коммунальном управлении5.
Впоследствии эти вопросы получили свое развитие в различных теориях местного самоуправления. Следует отметить, что наличие такого основания самостоятельности местного самоуправления признавалось сторонниками как общественной, так и государственной теорий местного самоуправления. К примеру, видный представитель общественной теории князь А.И. Васильчиков в своем труде «О самоуправлении» писал: «…при каких бы то ни было формах правления, при всяком центральном правительстве – представляется целый разряд дел, коим не может непосредственно заведывать никакое правительство… Во всех странах и у всех народов, кроме высших государственных и династических интересов, есть еще и много других скромных нужд и польз, которые должны быть удовлетворены на местах, по местным соображениям и местным сведениям, и совершенно независимо от политических целей и видов: ставить починку мостов, исправление дорог, призрение бедных, продовольствие голодных в зависимость от того же начальства, которое объявляет войну, заключает трактаты, издает законы и заправляет финансами, значит смешивать два действия, требующие совершенно различных способностей; от этого смешения происходит, что во всех централизованных государствах местные интересы приносятся в жертву общим и совершенно теряются из виду»6.
Б.Н. Чичерин, придерживающийся уже государственной теории местного самоуправления, отмечал, что «государство ведает совокупные интересы, которым подчиняются частные, но последние сохраняют свою относительную самостоятельность»7, «отдельные местности имеют свои особенные нужды, которые лучше всего удовлетворяются местным самоуправлением»
