В.А. Гольцев[1]
Учение об управлении (задача и метод) (Пробная лекция, читанная в Императорском Московском Университете)
1880 г.
Вопросы о формах государственного устройства, об относительном или абсолютном достоинстве этих форм, об их исторической преемственности уже много веков привлекали и привлекают к себе внимание мыслителей. Я предполагаю у своих слушателей некоторое знакомство с развитием политической мысли до XIX века, и поэтому остановлю их внимание на особенностях нашего времени.
С конца XVIII столетия на европейском материке началось великое движение, которое еще не прекратилось в некоторых менее образованных странах нашей части света. Личность, стесненная так называемым полицейским государством, не находя охраны и даже пощады своим разумным стремлениям, обратилась против существовавшего порядка вещей. На борьбу с полицейским государством выступило преимущественно третье сословие, буржуазия. Целыми столетиями упорного труда буржуазия подготовила себе преобладающую историческую роль. Опираясь на свою экономическую мощь, образованное третье сословие выдвинуло на первый план естественные права человека. От государства требовали, чтобы оно признало неприкосновенным личное достоинство гражданина, чтоб оно предоставило ему свободу печатного слова, свободу собраний, свободу вероисповедания. Вмешательство в народную жизнь, деятельное участие государства в разрешении экономических вопросов подверглось решительному осуждению. Таким образом прежнему полицейскому государству было противопоставлено правовое государство, область деятельности которого должна была ограничиваться охраной безопасности, внутренней и внешней, с помощью войска, полиции, суда. Осуществить эту задачу, обеспечить свободное развитие личности в обществе, по сознанию всех образованных людей, могла только конституционная форма правления.
Повсюду в Европе после великой революции мы видим более или менее сильное брожение. Наступившая за печальной памяти венским конгрессом жестокая реакция начала упорную борьбу с ясно определившимся конституционным движением. Окончательное разрушение феодально-монархического строя, успешно достигнутое во Франции, было задержано в остальных государствах Европы. Как известно, остатки дореволюционного порядка вещей сохранились до наших дней, даже на западе.
Еще не закончилось движение, главный толчок к которому дала Франция 1789 года, как началось новое, еще более важное, еще более сложное движение.
Правовое государство освободило личность от унизительной и стеснительной опеки со стороны правительства. Конституционная форма правления обеспечила свободное развитие отдельного гражданина. Но между юридическим признанием равенства прав каждого члена общежития и его фактическим осуществлением образовался разлад, который стал быстро и по всем направлениям крепнуть и распространяться. Я не имею возможности в настоящее время останавливаться на причинах такого явления. Я могу только указать на неслыханный рост капитала, на противоположение его труду, как на главный мотив борьбы, происходящей на наших глазах.
Таким образом прежде, чем движение, руководимое лозунгом «правовое государство», «конституционная форма правления», достигло желанной цели, рядом с ним и отчасти вопреки ему началось движение иного рода. Страстное стремление разрушить полицейское государство осуществилось; но поставленное на место дореволюционных монархий конституционное государство обмануло ожидания многих, оставило совсем без удовлетворения новые запросы, новые нужды. Отсюда, мне кажется, происходит значительная часть тех болезненных явлений, которые характеризуют эпоху. Недоконченный исторический процесс столкнулся с начинающимся течением, отчего произошла временная приостановка того и другого, временная путаница понятий.
Указанным движениям среди европейского общества соответствуют изменения и в научной мысли.
Формы государственного устройства в настоящее время гораздо менее привлекают к себе внимание ученых и публицистов, чем в недавнем прошлом. Основным вопросом, который подвергается всестороннему обсуждению, является теперь не вопрос о том, как устроено государство, а вопрос о том, каковы задачи государства, какие средства употребляет оно для достижения этих задач.
Уже в XVIII столетии некоторые мыслители обратили внимание на содержание государственной деятельности, на цели, к которым она стремилась и к которым она должна стремиться. Создается особая наука о полиции, где подобного рода вопросы разрабатываются исторически и догматически. Почин в этом деле, как это было в большинстве других случаев, принадлежит Франции (Деламар). Но указанное научное движение скоро раздваивается и принимает в Германии совершенно иной характер. Вследствие этого необходимо французскую и германскую литературу по занимающему нас предмету рассмотреть отдельно.
Во Франции учредительное собрание провело вполне определенно начало разделения властей. Оно сделало решительную попытку строго разграничить судебный и административный авторитет в пределах исполнительной власти. Появилась школа писателей, которые поставили себе задачей кодифицировать административное законодательство, выработать твердые, неизменные принципы в вопросах об отношении органов исполнительной власти к отдельным гражданам и к учреждениям, общественным и государственным. Я не буду утомлять вашего внимания ни длинным перечнем имен писателей по административному праву, ни изложением тех особенностей, которыми эти ученые отличаются друг от друга. Чтобы охарактеризовать общее направление французской школы, я сообщу вам, в самых кратких чертах, взгляды одного из новейших писателей, Прадье-Фодерэ. Его краткий курс административного права уже выдержал семь изданий (последнее в 1872 году). Государство, говорит Прадье-Фодерэ, есть олицетворение общества. Оно имеет отдельное существование и собственные нужды и должно, подобно человеку, заботиться о своем сохранении и развитии. Выражением верховной воли общества служит правительство. Правительство покоится на двух властях, одинаково необходимых, на законодательной и исполнительной власти. Разделение этих властей – первое условие хорошего правительства. Нет никакой ни надобности, ни возможности, чтобы указанное разделение властей было абсолютно.
Исполнительная власть, в свою очередь, подразделяется на судебную и административную. Последняя имеет предметом своей деятельности всю обширную область общественного интереса или пользы. Администрация, продолжает Прадье-Фодерэ, есть правительство страны, за исключением законодательной и судебной сферы. Она издает, держась строго в пределах закона, разнообразные предписания, имеющие в виду временные и местные потребности. В тот день, говорит французский ученый, когда правосудие попадет в руки администрации, для гражданина исчезнет безопасность и свобода.
