В связи с развитием демократических институтов Российской Федерации постепенно меняются методы решения проблем профилактики девиантного поведения несовершеннолетних. За последние 10 лет количество преступлений, совершаемых несовершеннолетними, увеличилось на 6,8 %, а процент правонарушений несовершеннолетних составляет 10,2%1 от общего числа. Таким образом, сложившаяся криминогенная обстановка в стране требует незамедлительного решения правомерными средствами проблем неправомерного поведения несовершеннолетних. В связи с тем, что карательные меры пресечения противоправного поведения не оправдали себя, основной акцент ставится на профилактику детской беспризорности и безнадзорности, а также социального неблагополучия.
Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних является важной государственной функцией, одним из важнейших направлений социальной политики современного демократического правого государства, которая предполагает и формирование соответствующих механизмов ее реализации, создание системы соответствующих органов, и формирование единой нормативно-правовой базы.
Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее – Комиссии, Комиссия) являются координирующим органом системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и призваны во взаимодействии с другими органами и учреждениями этой системы устранять причины и условия, способствующие антиобщественному поведению подростков.
Однако до настоящего времени работа данной системы является крайне неэффективной, и это обусловлено следующими причинами.
Во-первых, сильно устарела нормативно-правовая база, регулирующая деятельность Комиссий. Имеющееся Положение 1967 года2 не соответствует современным политическим и социально-экономическим реалиям, кроме того, что оно уже устарело морально, данное Положение не приведено в соответствие с принятыми кодифицированными источниками права.
Во-вторых, это связано с реформированием механизма государственной власти, выразившимся в том числе в принятии новой Конституции Российской Федерации3 и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»4, в которых было закреплено и гарантировано местное самоуправление. Однако данные изменения не были внесены в имеющееся Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних5, что повлекло за собой неопределенность правовой природы комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, объективные сомнения в легитимности их полномочий по применению мер государственного принуждения как к несовершеннолетним, так и к их законным представителям.
И третья причина – это отсутствие законодательно урегулированного механизма межведомственного взаимодействия, что, в свою очередь, снижает эффективность координирующей деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.
Совершенствование законодательства о Комиссиях должно на настоящем этапе развития современного общества стать одной из ключевых составляющих социальной политики в отношении несовершеннолетних.
Принятие нового Примерное положение «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав»6 позволило определить административно-правовой статус этих органов, повысить их роль в деле профилактически безнадзорности, беспризорности и правонарушений несовершеннолетних.
Изучение работы Комиссий в современных условиях, вопросов ее эффективности, путей совершенствования административно-правового механизма межведомственного взаимодействия и координации органов и учреждений системы профилактики беспризорности, безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних являются чрезвычайно важными.
Именно этому посвящено настоящее исследование.
Глава 1.
Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав как органы государственного управления
§ 1.1. История становления и развития административно-правового статуса комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации
Профилактика безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних является важной государственной функцией, одним из направлений социальной политики современного демократического правового государства. Соблюдение и защита прав детей предполагают создание системы соответствующих органов.
В разные исторические периоды проблема борьбы с преступностью несовершеннолетних решалась по- разному. В дореволюционной России несовершеннолетние правонарушители отбывали наказание в тюрьмах, арестных домах, колониях, приютах совместно со взрослыми преступниками. Отсутствие действенной системы воспитания и исправления несовершеннолетних порождало неуверенность в целесообразности существования детских исправительных заведений7.
Одним из тяжких последствий Октябрьской революции 1917 года, Первой мировой войны, Гражданской войны стала беспризорность и безнадзорность подрастающего поколения. Многие из детей и подростков пополняли ряды преступников. Для искоренения этого явления были необходимы совместные усилия общественности и государства8.
«Детская беспризорность, часто выявляющаяся в самых уродливых, ужасающих формах – как детская преступность, проституция, – угрожает подрастающему поколению самыми тяжелыми последствиями и заставляет бить тревогу»9. Об увеличивающейся криминальной активности среди несовершеннолетних свидетельствуют материалы I Всероссийского съезда деятелей по борьбе с детской дефективностью: по сравнению с 1916 годом детская преступность в 1920 году возросла почти на 39%10.
Первым нормативным актом, заложившим фундамент системы профилактики преступности несовершеннолетних, становится Декрет СНК от 14 января 1918 года «О комиссиях для несовершеннолетних»11.
Законодатель по-новому взглянул на проблему несовершеннолетних преступников: во-первых, упразднялись суды и тюремное заключение для несовершеннолетних12; во-вторых, все дела о несовершеннолетних, находящиеся ко времени принятия Декрета СНК 1918 года в производстве каких-либо судов, а также закончившиеся осуждением несовершеннолетнего, подлежали пересмотру созданными Комиссиями13.
Комиссии, согласно Декрету СНК 1918 года, находились в исключительном ведении Народного Комиссариата Общественного Призрения в составе представителей народных комиссариатов государственного призрения, просвещения и юстиции в количестве не менее трех человек, при этом один из них должен был быть врачом14. К ведению Комиссий относились дела о несовершеннолетних, не достигших возраста 17 лет, совершивших общественно опасные деяния15.
Комиссии являлись первыми в мире учреждениями такого рода, в России они были сначала организованы в Петрограде, Москве, Нижнем Новгороде, Свердловске и других крупных центрах.
