Коллектив авторов - Бюджетная политика субъектов Российской Федерации

Проект выполнен в рамках тематики экспертного совета при Правительственной комиссии по повышению устойчивости развития российской экономики

Ответственный редактор Н.В. Голованова

Авторы:

Р.С. Афанасьев (раздел 6), Ю.В. Герасимова (раздел 7), Н.В. Голованова (разделы 3–6, 8), А.Н. Дерюгин (раздел 3), А. В. Мацкевич (разделы 5, 7), М.В. Мильчаков (разделы 1–2), Г. Г. Покатович (раздел 5)

В 2009 г. регионы столкнулись с последствиями финансового кризиса, что поставило под угрозу стабильность их бюджетов. Резкое сокращение доходов вынудило субъекты РФ изменять бюджетную политику в соответствии с внешними факторами. Стали актуальны такие меры, как оптимизация расходов бюджетов и активная долговая политика. Подчиняясь необходимости в первую очередь финансировать текущие расходы, регионы вынуждены были сокращать капитальные расходы, ограничивать расходы на государственное управление, пересматривать подходы к системе социальной защиты населения. В условиях неопределенности многие регионы отказались от трехлетнего планирования, вернувшись к составлению бюджета на один год.

Поскольку субъекты РФ сильно различаются по уровню развития и структуре доходной базы, степени изношенности бюджетной сферы и степени дотационности, влияние кризиса на бюджетную систему оказалось неодинаково для различных регионов. Однако на основе уровня развития и структуры экономики можно выделить группы регионов, влияние кризиса в которых приводит к схожим последствиям.

Хотя набор инструментов региональной бюджетной политики в России ограничен по сравнению с возможностями, имеющимися в распоряжении субъектов федерации государств Северной Америки и Европы, федеративное устройство государства дает уникальную возможность опробовать варианты бюджетной политики на территории разных регионов и выбрать наиболее действенные, которые могут затем использоваться органами власти других регионов и поддерживаться федеральными органами власти.

Федеральный центр может поддерживать использование региональных инструментов бюджетной политики как косвенным образом, подавая пример собственными действиями, так и напрямую, стимулируя действия регионов при помощи целевых трансфертов. Поэтому для сохранения сбалансированности консолидированной бюджетной системы Российской Федерации в условиях кризиса так важна координация политики федеральных, региональных и местных органов власти, направленная на оздоровление экономики, повышение эффективности бюджетных расходов и ориентации действий органов власти на потребности населения России.

Хотя кризис по-разному сказался на бюджетной системе субъектов Федерации, для целей анализа бюджетной политики можно выделить группы регионов, влияние кризиса на экономику которых привело к схожим последствиям.

В основу типологии субъектов для целей последующего анализа легли такие критерии, как уровень социально-экономического развития территории и отраслевая структура региональной экономики. Безусловно, предложенная группировка субъектов РФ носит условный характер, поскольку ряд регионов можно отнести одновременно к нескольким группам. Однако методика группировки субъектов была построена таким образом, чтобы выделить наиболее существенные признаки той или иной территории в контексте кризисных явлений.

Было выделено девять типов регионов (табл. 1.1).

Таблица 1.1

Типология регионов для анализа воздействия экономического кризиса на социально-экономическое положение субъектов Российской Федерации

Девять типов регионов были объединены в три группы. Традиционно наиболее многочисленной оказалась группа среднеразвитых регионов (36 субъектов), 29 регионов характеризуются максимальным уровнем социально-экономического развития, 18 субъектов отнесены к группе слаборазвитых и слабо освоенных территорий.

К группе наиболее развитых регионов были отнесены четыре вида субъектов РФ. Регионы данной группы характеризуются повышенным уровнем ВРП надушу населения, более высоким уровнем жизни населения и повышенными бюджетными расходами. Эти регионы объединяет меньшая зависимость консолидированного регионального бюджета от трансфертов из федерального центра.

Агломерации городов федерального значения характеризуются максимальной концентрацией экономической активности, емким региональным рынком, высокой платежеспособностью населения. Бюджетно-финансовое состояние Москвы и Санкт-Петербурга в существенной степени зависит от финансового положения крупных холдинговых структур, зарегистрированных на территории этих регионов. Московская и Ленинградская области специализируются на обслуживании федеральных столиц (пищевая промышленность, строительная индустрия, транспорт и логистика), что делает их зависимыми от ситуации в городах федерального значения. Повышенные риски имеет Ленинградская область с более высокой долей промышленного сектора и транспорта, более низким уровнем жизни, а также с наличием монопрофильных городов, в которых проживает 21 % населения. У Московской области дополнительным обременением является повышенный уровень долговой нагрузки, образовавшейся в связи с заимствованиями инвестиционного характера.

Таблица 1.

Агломерации городов федерального значения

Состояние экономию! регионов с развитым нефтегазовым сектором коррелирует с конъюнктурой мировых цен на энергоносители и динамикой внешнего спроса. Несмотря на существенный спад цен на углеводороды (-75 %) после максимума в июле 2008 г., имело место достаточно быстрое восстановление цен на нефть. По состоянию на октябрь – ноябрь 2009 г. уровень цен на нефть марки «Юралс» составлял около 55 % от июльского максимума 2008 г. и был сопоставим с уровнем июля – сентября 2007 г. Монопрофильность экономики при высокой волатильности цен сохраняет уязвимость этих регионов на длительную перспективу. Кроме того, эти субъекты характеризуются повышенной долей населения, проживающего в моногородах. Данная группа регионов за счет прибыльности нефтегазового бизнеса и его мультипликативного эффекта будет сохранять высокий на общефедеральном фоне уровень жизни, но, возможно, уже на более низком стационарном уровне (табл. 1.3).

Таблица 1.3

Субъекты РФ с повышенной долей нефтегазовой промышленности в структуре ВРП

Регионы с промышленностью, диверсифицированной за счет многофункциональности хозяйственного комплекса и разнообразия выпускаемой продукции, обладают большей экономической устойчивостью (табл. 1.4). Такие регионы характеризуются следующими факторами конкурентоспособности: наличие базовых активов крупного бизнеса в ряде секторов, наличие города-миллионера (Самара, Нижний Новгород, Пермь, Уфа, Казань, Омск, Новосибирск), наличие собственной ресурсной базы (Пермский край – нефть и калийные соли, Белгородская область – железные руды, Оренбургская область и Республика Татарстан – нефтегазовое сырье). Для некоторых регионов важную роль играют особые взаимоотношения с федеральным центром (Республики Татарстан и Башкортостан). В ряде случаев региональные риски существенно повышаются по причине наличия узкоотраслевой специализации (например, производство минеральных удобрений в Пермском крае, которое зависит от внешнего спроса).