Законопроект, принятый в качестве Федерального закона от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (далее – комментируемый Закон), разрабатывался в соответствии с поручениями Президента РФ от 21 марта 2003 г. № Пр-482 и от 3 сентября 2004 г. № К 1875 и Правительства РФ от 26 марта 2003 г. № МК-П4-03365, предусматривающими создание правовых и организационных основ безопасности на транспорте в целях обеспечения защиты от актов незаконного вмешательства.
В качестве актуальности указанного законопроекта в пояснительной записке к нему отмечалось следующее:
необходимость Закона обусловлена рядом факторов. Основным из них является фактор террористической угрозы, опасность которого для объектов транспортного комплекса резко возросла. Так, в 2004 г. совершен целый ряд террористических актов на различных объектах транспорта и транспортных средствах, в том числе в гражданской авиации, на железнодорожном транспорте, метрополитене, еще несколько десятков попыток таких актов предотвращено. В целом эти события показали недостаточность существующей системы мер обеспечения транспортной безопасности;
другим важным фактором социально-экономического характера является необходимость реализации международных требований в области обеспечения транспортной безопасности как обязательного условия безопасного и конкурентоспособного присутствия российских перевозчиков на мировом рынке перевозок пассажиров и грузов;
серьезные меры правового регулирования по усовершенствованию норм обеспечения транспортной безопасности были предприняты во многих государствах после событий 11 сентября 2001 г. в США. Учитывая особую уязвимость транспортного комплекса к терактам, руководители восьми ведущих государств мира в Кананаскисе, Эвиане и Саванне подписали ряд совместных документов, предусматривающих повышенные обязательства сторон по мерам противодействия терроризму, что накладывает на Россию дополнительные обязательства в этой сфере;
в настоящее время отдельные вопросы в области обеспечения транспортной безопасности нашли свое отражение в ряде законодательных актов, таких как: ВзК РФ, КТМ РФ, КВВТ РФ и некоторых других. В то же время единая государственная система обеспечения транспортной безопасности в российском законодательстве отсутствует, а вышеперечисленные действующие отдельные правовые нормы не соответствуют имеющемуся характеру и уровню угроз;
так, в нормативном правовом и организационно-управленческом плане до настоящего времени в недостаточной мере решены вопросы: реализации системы государственного управления в области обеспечения транспортной безопасности; упорядочения отношений между государственными органами и субъектами транспортной инфраструктуры в области транспортной безопасности (которые в результате экономических реформ все более становятся негосударственными предприятиями); ресурсного обеспечения транспортной безопасности, в том числе финансирования, подготовки квалифицированных кадров, внедрения научно-технических разработок, особенно в условиях государственно-частного партнерства; информационного обеспечения в области транспортной безопасности, включая порядок получения от субъектов транспортной инфраструктуры и предоставления уполномоченным федеральным органам исполнительной власти персональных сведений о пассажирах; гармонизации российского законодательства и правовой практики с международными нормами и стандартами, которые Россия должна соблюдать в силу взятых на себя обязательств.
Соответственно, авторами законопроекта подчеркнуто, что перечисленные и ряд других пробелов правового регулирования в области транспортной безопасности в России призван восполнить Федеральный закон «О транспортной безопасности», который должен стать основным нормативным правовым актом в области обеспечения транспортной безопасности, определить единый порядок построения системы обеспечения транспортной безопасности для всех видов транспорта.
К этом следует добавить, что в условиях работы над законопроектом действовал Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности»[1], который согласно его преамбуле закреплял правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства, определяет систему безопасности и ее функции, устанавливает порядок организации и финансирования органов обеспечения безопасности, а также контроля и надзора за законностью их деятельности (на смену названному закону принят Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»[2]).
Кроме того, стоит упомянуть о Федеральном законе от 21 марта 2005 г. № 20-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер авиационной безопасности на воздушном транспорте»[3], которым внесен ряд изменений в ВзК РФ. Ряд этих нововведений воспроизведен в комментируемом Законе. Основанием разработки законопроекта, принятого в качестве Федерального закона от 21 марта 2005 г. № 20-ФЗ, явилось поручение Президента РФ от 27 августа 2004 г. № Пр-1449. Основной целью законопроекта декларировалось создание правовых и организационных основ для осуществления взаимодействия органов внутренних дел РФ и служб авиационной безопасности по обеспечению авиационной безопасности в аэропортах России.
В отношении же концепции законопроекта, принятого в качестве комментируемого Закона, в пояснительной записке к нему отмечалось следующее:
предметом нормативного регулирования в настоящем законопроекте являются правовые, организационные, экономические и иные отношения в сфере транспорта, направленные на обеспечение защиты транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства. Действие законопроекта распространяется на объекты и субъекты транспортной инфраструктуры, транспортные средства;
целями настоящего законопроекта являются: создание условий для устойчивого и безопасного функционирования транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в транспортном комплексе, объектов и субъектов транспортной инфраструктуры, транспортных средств от актов незаконного вмешательства, обеспечивающих национальную безопасность и экономическое развитие страны; создание эффективной системы государственного управления в области транспортной безопасности; содействие внедрению современных технологий и стандартов в области обеспечения транспортной безопасности; гармонизация российского законодательства с международными нормативными правовыми актами;
основные положения законопроекта «О транспортной безопасности» призваны объединить правовые нормы, регулирующие вопросы обеспечения транспортной безопасности для различных видов транспорта, в единый институт законодательства, устранить пробелы и противоречия в действующем законодательстве, конкретизировать нормы законодательства по противодействию терроризму применительно к транспортному комплексу с учетом его специфики;
