Глава I. Предмет и метод муниципального права
Понятие муниципального права как отрасли права, регулирующей общественные отношения, связанные с местным самоуправлением, – относительно новое для российской правовой системы. Оно возникло в связи с утверждением и развитием в нашей стране демократического института, существовавшего до октября 1917 г., но затем упраздненного советской властью. Как самостоятельная отрасль муниципальное право полностью не сложилось. Еще предстоит принять немало законодательных актов на федеральном и региональном уровнях, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, чтобы закрыть пробелы в правовом регулировании местного самоуправления. Должны появиться новые акты, регулирующие формы участия граждан в решении вопросов местного значения, в распоряжении ими муниципальной собственностью, формы межмуниципального сотрудничества и др. По-видимому, возникнет надобность в выделении правового статуса таких категорий муниципальных образований, какими являются сельские поселения и крупные города.
Предстоит осмыслить и решить ряд вопросов, касающихся методов регулирования общественных отношений муниципальным правом. Стоит прежде всего уяснить содержание самого понятия муниципального права, истолкование которого в ряде опубликованных трудов далеко не однозначно. Хотя при всем различии частностей в главном, в основном многие авторы едины: муниципальное право – это комплексная отрасль права, и отношения, составляющие его предмет, имеют комплексный характер[1]. Но как соотносится муниципальное право с другими отраслями права, как сочетаются их предметы и методы? Четких ответов на эти вопросы нет. Отсутствует и ответ на вопрос: почему, ради чего, с какой целью муниципальному праву некоторые авторы присваивают «звание» комплексного?
Неопределенность, неоправданная расширенность предмета муниципального права, так называемая «комплексность» отрасли негативно сказываются не только на теории, но и на практике местного самоуправления. Они препятствуют осмыслению системного законодательного регулирования местного самоуправления, затрудняют кодификацию законодательства по этим вопросам. В правоприменении возникают проблемы, связанные с неоправданным использованием методов одной отрасли права, там, где нужно применять методы другой отрасли, иные способы регулирования. Это, в частности, сдерживает развитие гражданско-правовых отношений, использование рыночных рычагов в сферах экономической жизни, участниками которых выступают органы местного самоуправления.
Если муниципальное право – суть комплексная отрасль права, то авторам этой конструкции надо ответить хотя бы на два основных вопроса. Первый: есть ли какая-то часть норм в данном комплексном правовом образовании, предмет которой дает основание для формирования этого образования как муниципального, т. е. относящегося непосредственно к организационно-правовой стороне властного института местного самоуправления? Или ее нет вообще, и данная «отрасль» представляет собой собрание других, не относящихся в указанном смысле к местному самоуправлению, отраслей.
Второй: если такая часть все-таки есть, то как она соотносится с остающейся частью комплексного предмета регулирования муниципального права? Другими словами, в какой степени использует «собственно муниципальное право» другие отрасли права?
На первый вопрос большинство авторов (Н.С. Бондарь, Н.В. Выдрин, А.Н. Кокотов, В.И. Фадеев и др.) дают в общем единый положительный ответ: да, существует некая часть «собственно муниципального права»[2], которая регулирует организацию местного самоуправления. Но есть и другая его часть. Но вот по поводу соотношения в комплексной отрасли «собственно муниципального права» и других ее частей единое мнение отсутствует.
Общественные отношения, составляющие предмет муниципального права, представляют собой сложную, комплексную систему экономических, финансовых, социально-культурных, политических, организационно-управленческих отношений[3]. В сущности, все, что происходит на местном уровне, – это и есть предмет муниципального права. Отношения, составляющие предмет муниципально-правового регулирования, имеют комплексный характер, так как связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни[4]. Предмет муниципального права образуют комплексные общественные отношения различных сфер – финансов, налогов, землепользования и др. – вот типичные суждения о предмете муниципального права[5].
Во многих изданиях повторяются утверждения о том, что нормы и институты других отраслей права получают в муниципальном праве как бы повторное признание. Какие нормы и институты, в какой мере? Все или только некоторые? Точный ответ отсутствует. Правда, в учебнике О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, третье издание которого, переработанное и дополненное, рекомендовало Министерство образования и науки РФ в качестве учебника для вузов, говорится, что в муниципальном праве «в силу специфики его предмета доля правовых норм, которые имеют как бы два адреса «прописки», весьма значительна»[6]. Но что такое «весьма значительна»? Три четверти, четыре пятых нормативного материала? Слова «весьма значительна», по сути, никак не ограничивают включение норм других отраслей права в муниципальное право. Его предмет становится в этом случае крайне расплывчатым. Вряд ли можно говорить об отрасли права, если ее предмет как таковой не имеет определенных границ. Возникает некая всеобъемлющая «сфера» действия муниципального права, в которой отношения регулируются правовым массивом, который если и систематизирован, то главным образом по предметам других отраслей права – конституционного, гражданского, финансового, административного, трудового и т. д.
Каждая сложившаяся отрасль права структурирована как по горизонтали, таки по вертикали. Нельзя считать, что нормы гражданского права, действующие на территории поселения, городского округа или муниципального района, входят в предмет муниципального права, а «остальные» продолжают действовать в лоне собственно гражданского права. Нормы гражданского права действуют на всех уровнях государственной системы. И их совершенно не обязательно вторично «признавать», чтобы «официально» ввести в состав муниципального права, они действуют без всякого такого признания. Точно так же и нормы финансово-бюджетного права. Они тоже представляют собой единую систему норм, и выделять из этой системы локальные ее части, включая их в муниципальное право, нет никакой нужды.
Надо полагать, без этих отраслей права содержание муниципального права сократится. Но это не надолго. Муниципальное право, как уже сказано, – отрасль новая, и ее не нужно искусственно расширять. Всему свое время. Развивается, становится на ноги местное самоуправление и одновременно пополняется собственным содержанием муниципальное право, призванное регулировать складывающиеся в сфере местного самоуправления общественные отношения в их определенном содержании.
