С момента вступления в действие Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ) в октябре 2001 г. прошло шесть лет. Углубляется понимание и толкование многих его положений, совершенствуется практика его применения. За это время были приняты и вступили в действие многие акты земельного законодательства, предусмотренные положениями ЗК РФ и значительно развившие его нормы и предписания.
Прежде всего это Федеральный закон от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», предусмотренный п. 5 ст. 79 ЗК РФ, ст. 8 и 9 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» и др. Тема оборота земель сельскохозяйственного назначения в ЗК РФ была лишь кратко изложена в шести статьях и в основном выведена за его пределы ввиду ее большой дискуссионности и болезненности для общества в тот период. Специальный Федеральный закон определил, наконец, судьбу земельных долей 12 млн граждан, проживающих в сельской местности, решил другие непростые вопросы оборота этих земель.
В 2002 г. вступил в действие Федеральный закон от 17.07.2001 № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю», [1] упоминавшийся в п. 2 ст. 16 и других статьях ЗК РФ. После прекращения функционирования Союза ССР окончательного законодательного разграничения государственной собственности на землю осуществлено не было. Кое-кто склонен был считать, что земли Российской Федерации слагаются из земель субъектов РФ, но такая трактовка не учитывала необходимости наделения землей муниципальных образований, физических и юридических лиц, федеральных организаций, учреждений обороны, безопасности и т. п. Поскольку полномочия по управлению федеральной государственной собственностью ст. 71 Конституции РФ отнесены к ведению Российской Федерации, стало возможным наделение федеральной государственной собственностью на землю других лиц.
Этот процесс начался не без трудностей и споров, тем не менее разграничение прав собственности на землю, каким бы болезненным оно ни было, должно быть осуществлено в интересах граждан, стабильности их землепользования и обеспечения земельного правопорядка в России.
В декабре 2004 г. Государственной Думой Федерального Собрания РФ приняты Федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», Градостроительный и Жилищный кодексы РФ. Тогда же существенно изменен и дополнен сам ЗК РФ. Получили практическую апробацию Федеральные законы от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве» и от 02.01.2000 № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре»,[2] принятые до вступления в силу ЗК РФ и предусмотренные им.
В связи с принятием ЗК РФ внесены изменения и дополнения в ряд федеральных законов, регулирующих земельные отношения; активно развивается правотворчество субъектов РФ в области регулирования использования и охраны земель.
Необходимо также отметить вступление в силу Кодекса РФ об административных правонарушениях, Трудового, Арбитражного процессуального и Гражданского процессуального кодексов РФ и ряда других основополагающих федеральных законов, которые, хотя и не относятся напрямую к земельному законодательству, но предусматривают положения, обеспечивающие, конкретизирующие некоторые нормы ЗК РФ и его применение.
Накапливается судебная, арбитражная и административная практика применения требований ЗК РФ. Постановления в области земельных отношений принимает и Конституционный Суд РФ.
Создана и активно функционирует Правительственная комиссия по разработке нормативных правовых актов в области реформирования и регулирования земельных отношений, в работе которой принимают участие ряд авторов настоящего научно-практического постатейного комментария к ЗК РФ.
К настоящему времени не все земельные проблемы решены законодательным путем окончательно. Это касается порядка выкупа или аренды земель, цен на них, совмещения строения и земельного участка, на котором оно расположено или который необходим для его использования и обслуживания. Дискуссионными остаются и многие иные вопросы, по которым готовится разъяснение Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ.
Все вышеизложенное обусловило необходимость комментирования ЗК РФ с учетом новейшего федерального земельного законодательства и практики его применения, а также проводимой с 2004 г. административной реформы.
Безусловным достоинством настоящего издания является то, что оно содержит текст ЗК РФ и подробный авторский постатейный комментарий, перечень федеральных нормативных правовых актов, относящихся к земельному законодательству, а в ряде случаев и извлечения из них, материалы судебной и арбитражной практики; они расположены после статей в конце каждой главы для удобства пользования. Иногда акт может относиться к нескольким темам и тогда неминуемо упоминается неоднократно.
Текст Земельного кодекса РФ, все законодательные и нормативные акты приведены по состоянию на 1 июня 2008 г.
В предлагаемой работе впервые собраны и опубликованы некоторые акты по земельным спорам Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, его Президиума, арбитражных судов федеральных округов. Эти материалы получены из различных источников, например сборников материалов судебной практики по вопросам государственной регистрации прав и сделок с земельными участками, информационных систем и т. д. Этот обширный интереснейший материал дает пищу для размышлений о соотношении земельного и гражданского, административного, процессуального и иных отраслей российского законодательства, о становлении судебной власти и понимании ею закона, о формировании правового социального государства.
В работе также помещен ряд постановлений Конституционного Суда РФ. Они представляют интерес и заслуживают внимательной проработки и осмысления в контексте земельного законодательства и иерархии системы всего российского права.
Многие судебные акты трудно отнести к какой-либо одной из статей ЗК РФ, скорее, они относятся к институтам земельного права, поэтому они объединены по главам, но и это расположение представляется условным. Например, административное правонарушение, совершенное в водоохранной зоне, можно рассматривать применительно и к земельному контролю, и к ответственности, и к особо охраняемым территориям, и к землям водного фонда.
Поэтому внимательный читатель из судебных материалов нередко может почерпнуть комплексные ответы на интересующие его вопросы. Содержание судебных актов дается в извлечениях, освещающих проблемы, относящиеся к земельной тематике.
Хочется надеяться, что настоящая книга будет способствовать надлежащему правоприменению, разъяснению и научному толкованию положений земельного законодательства.
