Настоящая монография была впервые издана в 2002 году. Это, по существу, первое специальное системное исследование проблем договора государственного займа в отечественном гражданском праве. Уникальная историческая ретроспектива, исследование международного опыта, детальный анализ правоприменения в период 90-х – начала 2000-х годов позволили автору определить основные подходы к оценке развития гражданско-правовых отношений с участием государства в период кризиса и разрешению одного из главных вопросов юридической науки – о соотношении частных и публичных интересов и необходимости соблюдения их баланса.
Цикличность экономических кризисов, очередной из которых мы переживаем в настоящее
время, делает работу, представленную вниманию читателя, актуальной, интересной и полезной, несмотря на немалый срок, прошедший с момента ее создания.
Вадим Залевский
БК РФ – Бюджетный кодекс РФ
ВАС РФ – Высший Арбитражный Суд РФ
ВС РФ – Верховный Суд РФ
ГК РФ – Гражданский кодекс РФ
КС РФ – Конституционный Суд РФ
Минфин РФ – Министерство финансов РФ
РФ – Российская Федерация
СЗ РФ – Собрание законодательства РФ
СПС Гарант 5.1 – Справочная правовая система «Гарант 5.1»
ФАС – Федеральный арбитражный суд
ЦБ РФ – Центральный банк РФ
Со времени своего появления государственные займы неизменно играли существенну роль в деле обеспечения государства дополнительными финансовыми ресурсами, выступая альтернативой увеличения налогового бремени. За время, прошедшее с момента выпуска первого государственного займа, Российская империя, СССР и Российская Федерация оформили около 250 займов. На настоящий момент государство является крупнейшим заемщиком на отечественном рынке, только в 2002 году Правительство РФ планирует провести эмиссию государственных ценных бумаг на общую сумму 165 млрд. рублей.
Публично-правовая природа заемщика обусловливает специфику отношений государственного займа, как с точки зрения механизма их реализации, так и с точки зрения правовых последствий односторонних действий государства. В современных условиях ярко проявилась тенденция к переходу от публично-правового к гражданско-правовому регулированию данных отношений. Однако, оформляемый по правилам частного кредита, договор государственного займа продолжает находиться под влиянием финансово-правовых норм, призванных обеспечить реализацию важнейших функций государства, в том числе социальных и политических.
Однозначного решения описанного дуализма в доктрине, законодательстве и судебной практике пока не найдено. Многочисленные споры по государственным долговым товарным обязательствам, реструктуризации ГКО/ОФЗ, ОВГВЗ 1998-99 гг. подтверждают, что поиск баланса между частным и публичным интересом является актуальной задачей. Нормы ГК РФ, запрещающие одностороннее изменение условий договора государственного займа, фактически блокируются в реальном правоприменении при столкновении с финансовыми возможностями заемщика. Вопрос целесообразности надлежащего исполнения обязательства с точки зрения государства продолжает конкурировать с требованиями гражданского законодательства.
Проблемы государственного займа редко обсуждались в правовой плоскости, осложняясь экономическими и политическими аспектами. Рассматриваемый институт не был предметом специального гражданско-правового исследования, несмотря на то, что комплексный анализ понятия, правовой природы, содержания и формы, способов заключения, изменения и прекращения, а также обеспечения договора государственного займа позволит объективно оценить не только состояние, но и перспективы регулирования заемно-кредитных отношений с участием государства.
Современный этап развития системы государственных заимствований, их популярность среди кредиторов, по нашему мнению, актуализируют необходимость комплексного юридического исследования договора государственного займа.
Глава 1. Понятие и правовая природа договора государственного (федерального) займа
Договор государственного займа в системе смежных юридических категорий.
Сложность исследования тематики государственного займа выявляется уже на стадии осмысления правовых категорий, используемых в данной области. Реалии таковы, что вопрос содержания и соотнесения базовых терминов «государственного займа», «государственного кредита», «государственных долговых обязательств», «государственных заимствований», «государственных гарантий» никогда не был предметом комплексного анализа, а, в лучшем случае, затрагивался эпизодически.
Принимая во внимание, что отношения государственного займа регулируются, как гражданским, так и финансовым правом сегодня необходимо унифицировать ключевые понятия, построив систему четких и однозначных категорий, позволяющую избегать двусмысленностей.
Действующий ГК РФ, а вслед за ним и БК РФ впервые в отечественной истории выделили договор государственного займа, как особую разновидность общегражданского займа, охарактеризовав его основные черты1.
В соответствие со статьей 817 ГК РФ по договору государственного займа заемщиком выступает Российская Федерация, субъект Российской Федерации, а заимодавцем – гражданин или юридическое лицо. Согласно статье 6 БК РФ: государственный или муниципальный заем (заимствование) – передача в собственность Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования денежных средств, которые Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование обязуется возвратить в той же сумме с уплатой процента (платы) на сумму займа.
В определении, данном в ГК РФ, законодатель отразил суть отношений государственного займа, складывающихся в России с конца XVIII века, и зародившихся в Европе еще в XII веке н.э. Широкий круг займодавцев и оформление посредством выпуска и распространения ценных бумаг стали исходными особенностями договора государственного займа. Что касается определения данного в БК РФ, то оно является расширительным по сравнению с ГК РФ, поскольку не содержит упоминания об эмиссии ценных бумаг, как форме договора.
Именно форма договора по действующему законодательству лишает государственный заем характера универсальности в кредитных отношениях государства, не позволяя отнести к нему письменный договор между юридическим лицом и правительством о предоставлении средств на возвратной и платной основе. Последствиями данного подхода законодателя, на наш взгляд, является распространение на займы правительства, не оформленные посредством эмиссии ценных бумаг, общих положений о договоре займа и, таким образом, о возможности изменения, в установленном порядке, условий сделки (в противовес п.4 ст.817 ГК РФ о недопустимости изменения условий выпущенного в обращение государственного займа). Правомерность заключения вышеуказанных договоров правительством не подвергается сомнению, однако проблема видится в их названии. По сути, данные займы являются также государственными, а, следовательно, без дополнительных разъяснений существа договора в конкретном случае не обойтись.
