В настоящее время требуется четко установить отраслевую принадлежность правового регулирования труда муниципальных служащих.
Полагаем, что отсутствие определенности в этом вопросе, которая проявляется в конфликте теорий муниципального права, административного права и служебного права, с одной стороны, и трудового права – с другой, приводит к возникновению многочисленных проблем правовой регламентации отношений в сфере муниципальной службы.
Данное обстоятельство находит свое выражение в многочисленных противоречиях правового регулирования муниципальной службы, например, в ошибочном установлении того, что с главой местной администрации заключается служебный контракт[1] либо того, что отпуска муниципальных служащих регулируются на основании служебного контракта[2].
Причем перечень этих несоответствий и противоречий не является исчерпывающим (анализу данных проблем и посвящено это пособие) и их нельзя свести к особенностям правового регулирования, так как они связаны с нарушениями федерального законодательства.
Считаем, что во многом данные проблемы порождаются тем, что на каком-то этапе развития наука трудового права устранилась от вопросов правового регулирования муниципальной службы, в результате чего вакуум был заполнен теориями административного, служебного и муниципального права.
Решение этих проблем нам видится в восстановлении роли трудового права в данной сфере и в окончательном признании того обстоятельства, что труд муниципальных служащих – это сфера исключительного правового регулирования трудового права ввиду того, что служебное отношение муниципального служащего-это вид трудового отношения.
Для подтверждения этого тезиса приведем следующие аргументы:
1. Закон Воронежской области от 28 декабря 2007 г. № 175-ОЗ «О муниципальной службе в Воронежской области»[3] определяет, что основные права и обязанности муниципального служащего, в том числе ограничения, запреты, связанные с муниципальной службой, ответственность, порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров, порядок оформления служебных (трудовых) отношений, связанных с поступлением, прохождением, прекращением муниципальной службы, устанавливаются федеральным законодательством.
В свою очередь, решение Совета Альметьевского муниципального района РТ от 10 августа в органах местного самоуправления Альметьевского муниципального района Республики Татарстан[4] содержит положение, в соответствии с которым руководитель структурного подразделения органа местного самоуправления информирует стажера о продолжении его служебных (трудовых) отношений в случае, если тот успешно прошел адаптацию.
Решение Собрания депутатов Яльчикского района Чувашской Республики от 31.10.2013 № 23/5-с «Об утверждении порядка оплаты и стимулирования труда председателя и лиц, замещающих должности муниципальной службы контрольно-счетного органа Яльчикского района Чувашской Республики» определяет, что премии выплачиваются муниципальным служащим, состоящим в служебных (трудовых) отношениях с главой Яльчикского района и председателем КСО Яльчикского района на дату подписания распоряжения о выплате премии[5].
2. В ряде нормативных правовых актов и решений высших судов Российской Федерации содержится дефиниция «служебные отношения муниципальных служащих».
Мы можем сделать вывод о том, что они порождаются трудовым договором, так как с муниципальным служащим заключается трудовой договор, а следовательно, служебные отношения – это вид трудовых отношений.
Например, в определении от 28.09.2017 № 2068-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Абдулкеримова Абдуразака Саидовича на нарушение его конституционных прав частью 2 статьи 19 Федерального закона “О муниципальной службе в Российской Федерации”»[6] Конституционный Суд РФ высказал следующее мнение: «…часть 2 статьи 19 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» направлена на предоставление муниципальным служащим, достигшим предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы, возможности продолжить служебные отношения, оснований для расторжения трудового договора с муниципальным служащим не содержит и не может расцениваться как нарушающая права заявителя».
Теоретические основы правового регулирования муниципальной службы
§ 1. Проблемы понятийного аппарата правового регулирования муниципальной службы
Легальное определение муниципальной службы закреплено в ст. 2 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»: муниципальная служба – профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта)[7].
Вместе с тем, несмотря на достаточную ясность и определенность данной формулировки, существуют, на наш взгляд, ряд проблем, которые связаны с этой дефиницией.
1. Противоречие между нормами федеральных законов «О муниципальной службе в Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[8].
Так, в ст. 42 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяется, что правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами.
Однако в Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации» прямо указывается, что правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, названный федеральный закон и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (далее – законодательство о муниципальной службе), уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
Отличия между этими положениями рассматриваемых законов состоят в следующем:
– в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нет указания на Конституцию РФ;
– в Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации» не закрепляются все муниципальные правовые акты как регуляторы трудовых отношений с муниципальным служащим; например, в систему муниципальных правовых актов входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
