Настоящий Федеральный закон направлен на обеспечение реализации установленного Конституцией Российской Федерации права граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования.
Как предусмотрено в Методических рекомендациях по юридико-техническому оформлению законопроектов, направленных письмом Аппарата Государственной Думы от 18 ноября 2003 г. № вн2-18/490[1], преамбула (введение) – это самостоятельная часть законопроекта, которая определяет его цели и задачи, но не является обязательной. Соответственно данному правилу юридической техники в преамбуле Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»[2] (далее – комментируемый Закон) указано, что данный Закон направлен на обеспечение реализации установленного Конституцией РФ права граждан РФ собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования.
Норма, о которой говорится в преамбуле комментируемого Закона, закреплена на основании соответствующих общепризнанных принципов и норм международного права (о таковых см. коммент. к ст. 1 Закона) в ст. 31 Конституции РФ: граждане РФ имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Данная конституционная норма закреплена соответственно тому, как в ст. 19 Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г. № 1920-1 «О Декларации прав и свобод человека и гражданина»[3] провозглашено, что граждане РСФСР вправе собираться мирно и без оружия, проводить митинги, уличные шествия, демонстрации и пикетирование при условии предварительного уведомления властей. В точности о таком же праве граждан РФ говорилось в ст. 49 Конституция РСФСР после принятия Закона РФ от 21 апреля 1992 г. № 2708-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики»[4].
Правовая же база реализации конституционной нормы о праве граждан РФ собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование практически отсутствовала. Так, существовал лишь Указ Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. № 9306-XI «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР»[5], изданный в условиях действия Конституции СССР. Статьей 50 названной Конституции РФ провозглашалось следующее: в соответствии с интересами народа и в целях укрепления и развития социалистического строя гражданам СССР гарантируются свободы: слова, печати, собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций; осуществление этих политических свобод обеспечивается предоставлением трудящимся и их организациям общественных зданий, улиц и площадей, широким распространением информации, возможностью использования печати, телевидения и радио (эти положения были воспроизведены как политические свободы граждан РСФСР в первоначальной редакции ст. 48 Конституции РСФСР). В целях же регулирования порядка организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций названным Указом Президиума Верховного Совета СССР устанавливалось, что о проведении собрания, митинга, уличного шествия или демонстрации должно быть сделано заявление в исполнительный комитет соответствующего местного Совета народных депутатов.
Соответственно, в отношении норм названного Указа Президиума Верховного Совета СССР Указом Президента РФ от 25 мая 1992 г. № 524 «О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования»[6] устанавливалось, что они до принятия соответствующего закона РФ на территории РФ применяются в части, не противоречащей упомянутой выше Декларации прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, действовало Временное положение о порядке уведомления органов исполнительной власти г. Москвы о проведении митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования на улицах, площадях и в иных открытых общественных местах города, утв. Указом Президента РФ от 24 мая 1993 г. № 765[7].
Таким образом, принятие комментируемого Закона прежде всего было обусловлено необходимостью создания единой правовой базы, которая урегулировала бы порядок организации и проведения гражданами РФ, политическими партиями, общественными и религиозными объединениями собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, осуществляемых в порядке реализации своих прав, закрепленных в законодательстве РФ (в связи с принятием данного Закона издан Указ Президента РФ от 3 ноября 2004 г. № 1392 «О признании утратившими силу актов Президента Российской Федерации по вопросам организации и проведения митингов, демонстраций, шествий и пикетирований»[8], в соответствии с которым утратили силу в том числе упомянутые выше Указы Президента РФ от 25 мая 1992 г. № 524 и от 24 мая 1993 г. № 765).
Об этом говорилось в пояснительной записке к проекту комментируемого Закона при внесении его в Государственную Думу. При этом вторами законопроекта также отмечалось следующее:
из-за отсутствия единой нормативной базы по этому вопросу некоторые субъекты РФ принимают нормативные правовые акты, регулирующие порядок проведения публичных мероприятий, хотя согласно ст. 71 Конституции РФ регулирование прав и свобод граждан относится к исключительному ведению России;
отличительной особенностью законопроекта является то, что им предусматривается уведомительный характер проведения митингов, шествий, демонстраций и пикетирований в России, т. е. на проведение данных публичных мероприятий не требуется предварительного разрешения органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, что соответствует положениям ст. 19 Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 г.;
другим нововведением законопроекта является необходимость создания реальных и безопасных условий для проведения указанных мероприятий;
законопроект закрепляет порядок организации и проведения публичных мероприятий, раскрывает правовой механизм взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц с организаторами и участниками публичных мероприятий, а также порядок обеспечения общественной безопасности при проведении публичных мероприятий и основания для их приостановления или прекращения;
проект Закона содержит перечень мест и территорий, где проведение публичных мероприятий запрещено, поскольку там не может быть обеспечена безопасность граждан или они имеют специальный правовой режим;
