Современная ситуация в мире отличается масштабностью миграционных процессов. Согласно данным исследования Департамента по экономическим и социальным вопросам ООН, число международных мигрантов в мире с 2000 г. выросло на 49 % и составляет 258 млн человек[1]. Около 3,4 % живущих на Земле являются мигрантами, то есть проживают не в тех странах, где родились. Наибольшее число, а именно 49,8 млн человек, или 19 % всех мигрантов, проживают в США. Число мигрантов, проживающих в России, Саудовской Аравии и Германии, достигает 12 млн в каждой стране; в Великобритании – 9 млн[2]. Такие масштабы свидетельствуют о том, что между территориями идет постоянный обмен населением.
В условиях глобализации претерпевают изменения не только общие характеристики международных миграционных процессов, но и определяющие их условия. Более того, обостряется воп рос, является ли только глобализация тем фактором, который стимулирует внешнюю миграцию, или внешняя миграция подвержена, причем в неменьшей степени, влиянию социальной, культурной, экономической политики государств. Положительным результатом миграции, как правило, признается решение демографических проблем, приумножение культурного достояния и экономического благосостояния. Но на практике баланс интересов населения и мигрантов не всегда соблюдается. Последние активно вторгаются во все сферы жизнедеятельности принимающих государств, пытаясь влиять на перераспределение финансовых ресурсов, развитие государственных институтов, оказывать давление на культурные, конфессиональные, политические движения. Нередко результатом становится создание в государствах-реципиентах территориальных анклавов, что может повлечь риск межкультурных конфликтов и фрагментации общества. Внешняя миграция также может использоваться как средство лоббирования интересов различных транснациональных преступных групп[3]. Это обусловливает необходимость реализации активной государственной миграционной политики в целях сохранения гражданского единства, соблюдения конституционных прав и свобод личности и обеспечения национальной безопасности.
Есть и особая сторона миграции – она связана с вынужденным перемещением населения. В последние годы около 25,4 млн человек (10 % от общего числа) являются беженцами[4]. Страны – члены ЕС серьезно обеспокоены проблемами неконтролируемого потока мигрантов с Ближнего Востока и пытаются найти пути урегулирования миграционного кризиса. Проблемы беженцев и других категорий вынужденных мигрантов существенно обострились в данном регионе в 2015 г., их причиной стали события в Сирии, Ливии, Ираке и других странах. Перемещение населения из мусульманских стран в страны Европы привело к вспышкам конфликтов с местными жителями на национальной почве. Кроме того, усилилось негативное отношение к приезжим по причине несоблюдения последними правовых норм и культурных традиций принимающего их общества. В России в результате массового притока лиц, ищущих убежище, прежде всего с востока Украины, эта проблема также приобрела особое значение[5].
По сравнению с другими странами Российская Федерация столкнулась с миграцией относительно недавно. При этом за три десятилетия сменилось несколько моделей человеческой мобильности. За это время Россия прошла сложный путь динамичного формирования собственного законодательства, отвечающего основным международным стандартам и уровню развития миграционных отношений в стране.
Пик миграционной активности пришелся на начало 1990-х гг. – период так называемой постсоветской миграции. Резкий переход к политике «открытых дверей» в условиях неподготовленных к широкомасштабным миграционным потокам законодательной базы, органов государственной власти, оснащения границ привел к тому, что государство утратило контроль над процессами миграции. Сыграли свою роль и другие факторы – внутренняя социально-политическая напряженность, сложная ситуация, имевшая место в Северо-Кавказском регионе, изменение общей конъюнктуры на рынке труда и др.
Спонтанная, неуправляемая миграция оказывала негативное влияние на экономические, социальные, демографические, этнокультурные и другие процессы как в Российской Федерации в целом, так и в отдельных ее субъектах. Результатом стали рост криминогенных очагов, неравномерность развития региональных рынков труда, угрозы безопасности приграничных субъектов Федерации, прежде всего на Дальнем Востоке России (демографическая экспансия). Неконтролируемая миграция не позволяла обеспечить защиту прав самих мигрантов.
Правовое регулирование в то время в основном было обусловлено необходимостью безотлагательного реагирования на наиболее острые жизненные проблемы: требовалось принятие срочных мер на законодательном и подзаконном уровне в связи с массовым перемещением в страну населения из государств – бывших республик СССР, а также с большим притоком беженцев из стран третьего мира. Присоединение Российской Федерации в 1992 г. к Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и Протоколу, касающемуся статуса беженцев, 1967 г. также обязывало ее к выработке законодательства, направленного на регламентацию статуса названной категории лиц. По этой причине основное правовое обеспечение в тот период получили две категории мигрантов – беженцы и вынужденные переселенцы. В отношении них были приняты и действуют соответствующие федеральные законы[6].
Принимались также отдельные акты подзаконного уровня в отношении трудящихся-мигрантов, например Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2146 «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы», впоследствии скорректированный Указом Президента РФ от 29 апреля 1994 г. № 847 «О дополнительных мерах по упорядочению привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы»[7]. Этими актами заполнялся законодательный вакуум, поскольку названные вопросы объективно требовали правового регулирования.
Тогда же в отдельных субъектах Российской Федерации принимались акты в области регулирования миграционных отношений. Во многом это было обусловлено наличием пробелов в федеральном законодательстве (например, по вопросам регулирования прав трудящихся-мигрантов). Некоторые из них создавали необоснованные преграды в реализации прав граждан на свободу передвижения.
Современные наиболее значимые направления миграционных процессов в России коренным образом отличаются от тех, которые способствовали началу формирования правовой основы регулирования миграционных отношений до середины 1990-х гг. Если в начале 1990-х гг. в России определяющее влияние на развитие правовой системы оказывала необходимость упорядочения вынужденной миграции (как внешней, так и внутренней), то начиная со второй половины 1990-х гг. ситуация в стране уже во многом характеризуется значительным сокращением вынужденной миграции. Исключение, как уже отмечалось, составляет только период 2014–2016 гг., когда в Россию устремились массовые потоки населения с территории Украины.
