Книга посвящена анализу сложившейся системы нормативного правового регулирования развития Арктической зоны Российской Федерации, возникающих в данной сфере проблем, а также российских, зарубежных и международных законодательных практик, применимых для их решения. Предлагается модель законодательного регулирования развития АЗРФ, основанная на выработке норм и правил регулирования, адекватных специфичным особенностям Арктики. Модель предполагает разработку общего Закона о развитии АЗРФ, а также создание трех блоков законодательства, системно увязанных друг с другом: экономического (одним из элементов которого является Закон об опорных зонах), населенческого и инфраструктурного. Каждый из блоков законодательства содержит компоненты, обеспечивающие нормы и правила для высокоспецифичных для Арктики субъектов регулирования. Это, во-первых, специфичные явления разного пространственного охвата, требующие выделения территориальных зон с особыми правилами регулирования хозяйственной деятельности; во-вторых, это совокупность субъектов регулирования, связанная с особой арктической сезонностью и/или мобильностью социально-экономических явлений. Реализация предлагаемых мер возможна в двух вариантах: инерционном и радикальном. Инерционный предполагает введение специфичных арктических блоков путем внесения поправок в существующее федеральное законодательство, а также рамочного закона о развитии Арктической зоны, радикальный – разработку системы отдельных «арктических» законодательных актов и Закона о развитии АЗРФ, носящего характер закона прямого действия. Радикальный сценарий способствует формированию нового арктического законодательства как поля инновационного развития законодательства РФ в целом.
Концептуальная база данной книги основана на представлении о роли Арктики в России как территории, специфика которой требует смелых, прорывных решений – не только в технологической, но и в институциональной сфере. Арктика должна стать поисковой лабораторией для выработки новых норм и правил для обеспечения комплексного и устойчивого пространственного развития. В этом смысле данная работа тесно смыкается с усилиями наших коллег в Правительстве Российской Федерации по подготовке Стратегии пространственного развития Российской Федерации.
Для нового экономического роста, для инновационного развития страны и Арктики недостаточно опираться на набор существующих институтов – требуется их модернизация. Авторы монографии убеждены, что, с одной стороны, эти институты должны быть нацелены на защиту национального суверенитета в Арктической зоне Российской Федерации; с другой стороны, они должны учитывать реалии глобализации. Арктика России не может сегодня развиваться в отрыве от мировых трендов и конъюнктуры мировых рынков. Эти два противоречивых, на первый взгляд, приоритета связываются императивом экономического развития: только динамично и прогрессивно изменяющаяся Арктика способна одновременно решить вопросы национального суверенитета и стать значимой частью глобальной экономики, глобального Севера.
Решение поставленной задачи, однако, невозможно без системных изменений в законодательной системе, обеспечивающей устойчивое развитие Арктики. Речь идет об одновременных изменениях в отраслевом (в том числе ресурсном), территориальном (пространственном) праве с целью его адаптации к очень специфичным хозяйственным реалиям Арктической зоны Российской Федерации.
Специфика нового арктического законодательства должна исходить из императива необходимости адаптации регулятивных норм к возможности резких изменений природных факторов и экономической деятельности, структуры и территориального распределения субъектов арктической экономики – что характерно для Арктики. Арктическое законодательство должно также учитывать высокий уровень территориальной вариативности природных, инфраструктурных, социально-культурных условий хозяйствования. По сути, арктическое законодательство должно представлять собой вариативный ряд законодательных норм, вступающих в силу в зависимости от конкретных местных условий и в зависимости от определенных периодов времени. «Идеальное» арктическое законодательство должно обеспечивать гибкость и способность к быстрой адаптационной изменчивости всей арктической экономики, и при этом – адекватность регулятивных норм и правил высокоспецифичным условиям отдельных арктических территорий.
Анализ мировой практики, применяемой в отношении арктических территорий, показывает, что наиболее эффективный путь развития арктического законодательства – это стимулирование и организация «низовых» инициатив – в том числе в сфере законотворческой деятельности. На современном этапе развития арктического законодательства очевидно, что только путем включения в законотворческий процесс инициатив местного и регионального уровня, традиционных институтов и традиционного знания возможно формирование оптимальной структуры арктического права.
При этом законодательство зарубежных соседей России в Арктике тяготеет к кодифицированности, регулирует комплексные, не фрагментарные, феномены хозяйственной и человеческой жизни в регионе. Например, в одном законе могут быть систематизированы все формы социальной поддержки и специфические условия предоставления социальной помощи в Арктике. Нормативная правовая настойчивость в утверждении феномена арктической комплексности наших зарубежных коллег конструктивна и для российской Арктики. Таким образом, комплексность – и одновременно вариативность арктического законодательства – должны стать его неотъемлемыми особенностями.
В канадском федеральном и региональном законодательстве многие понятия и события привязываются к определенному, строго очерченному, моменту времени (добыча нефти у устья скважины, момент открытия месторождения, момент превращения газа в товар и др.). Данные дискретные моменты времени задают временное пространство экономического развития, его событийно организуют, и к ним приурочены нормы и правила, которые поэтому имеют не стационарный характер, а временное и пространственное измерение, протяженность.
Каждая норма имеет четко определенный срок регулирования – пять, десять лет, после чего регулирование прекращается, т.е. исчезает сам объект регулирования: новая и старая нефть, ежегодные обязательства по снижению объемов бюджетного долга – в течение определенного срока. В ряде случаев после окончания срока действия института требуется менять контекст или принимать новый акт. Представляется оправданным прописывать временные границы нормам и правилам, признавая их чувствительность не от помесячных обстоятельств, но от более долговременных общественных процессов.
