Данный обзор правоприменительной практики по нецелевому использованию (расходованию) средств основан на анализе выявленных нарушений Счетной палаты России, Федерального казначейства, практики по статье 15.14 КоАП РФ, практики по статьям 285.1 УК РФ и 285.2 УК РФ, судебной практики обжалования представлений (предписаний).
В обзоре использована практика 2018 – 2023 года.
Нецелевое использование средств является одним из наиболее серьезных нарушений для получателей бюджетных средств, субсидий, грантов и межбюджетных трансфертов.
Это связано с наличием повышенной ответственности: административная и уголовная и необходимостью возврата средств, потраченных нецелевым образом.
Для начала рассмотрим имеющиеся в законодательстве определения понятия «нецелевого использования средств».
Отметим, что в законодательстве, в основном, используется термин «использование», тогда как в УК РФ – «расходование».
Указанное не влияет на квалификацию и наличие каких-либо особенностей.
1. Основы нецелевого использования средств в законодательстве Российской Федерации
1.1. Определение нецелевого использования средств в Бюджетном кодексе России
В части 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) приведено следующее определение:
Нецелевое использование бюджетных средств:
направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств.
В БК РФ нецелевое использование средств является бюджетным правонарушением, что влечет применение бюджетных мер принуждений (статья 306.2 БК РФ). Например, бесспорное взыскание суммы средств.
К бюджетам бюджетной системы России относятся:
– федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;
– бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
– местные бюджеты.
1.2. Определение нецелевого использования средств в КоАП РФ
Определение административного правонарушения по статье 15.14 КоАП РФ идентично определению Бюджетного кодекса России, а именно:
Нецелевое использование бюджетных средств:
направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния.
1.3. Определение нецелевого расходования средств в Уголовном кодексе России
В статье 285.1 УК РФ установлена ответственность за нецелевое использование бюджетных средств.
В статье 285.2 УК РФ установлена ответственность нецелевого расходования средств государственных внебюджетных фондов.
В статье 285.1 УК РФ приведено следующее определение нецелевого использования бюджетных средств
Расходование бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств.
Вывод:
имеется общее понимание нецелевого использования средств в законодательстве России.
В статье 285.2 УК РФ приведено определение нецелевого расходования средств государственных внебюджетных фондов:
Расходование средств государственных внебюджетных фондов должностным лицом на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством Российской Федерации, регулирующим их деятельность, и бюджетам указанных фондов, совершенное в крупном размере.
Вывод:
для государственных внебюджетных фондов определены иные условия нецелевого использования средств:
– условия предоставления + бюджет внебюджетного фонда.
На основании чего в отношении нецелевого использования средств внебюджетных фондов требуется соблюдение двух условий. Тогда как для бюджета – нарушение одно из документов, содержащего условия предоставления средств.
1.4. Сложности понимание нецелевого использования средств
В настоящее время, несмотря на наличие единого понимания, есть проблемы с сущностью и трактованием понятия «нецелевого использования средств» со стороны проверяющих.
Определение сводится к направлению средств и оплате денежных обязательств в целях, которые не соответствуют полностью или частично всему массиву цепочки документов- основания.
Фактически по некоторым составам нарушений это приводит к наличию противоречий между ними.
Как показывает практика, судебные и правоохранительные органы в большинстве случаев соглашаются с проверяющими. А акт по результатам проверки является доказательством совершения правонарушения или преступления.
Рассмотрим несколько примеров.
Пример №1
В государственной (муниципальной) программе могут быть одни цели по укрупненному виду расходов.
А конкретная операция (вид расхода, КОСГУ), например, могут быть в приложении к соглашению о предоставлении субсидии.
На практике проверяющие начинают субъективное толкование конкретной операции в разрезе укрупненного направления использования средств.
Такое свойственно для органов финансового контроля регионального и муниципального уровня.
Пример №2
В документе стратегического планирования может быть определен только результат: например, повышение уровня спортивной подготовки.
Для достижения результата предусмотрен укрупненный вид расхода.
В других документах могут идти такие же укрупненные позиции.
Например, объект контроля покупает оргтехнику для администрирования указанного результата.
В результате возникают споры по конкретной операции: покупка оргтехники, по мнению объекта контроля, может относиться к достижению результата, а, по мнению проверяющих, не может.
Пример №3
Споры, связанные с неправильным применение сходных кодов бюджетной классификации.
Несмотря на наличие судебной практики, ошибки в классификации продолжают фиксироваться, как нецелевое использование средств.
